ТЕМА 6.
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (2 ЧАСА)
1. Понятие
территориальной основы местного самоуправления.
2. Муниципальные
образования: понятие, виды.
3. Административно-территориальное
устройство субъекта РФ и организация местного самоуправления.
4. Границы и
состав территории муниципального образования. Установление и изменение границ.
5. Порядок
создания, преобразования и ликвидации муниципальных образований.
Контрольные
вопросы:
1.
Приведите перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется
местное самоуправление?
2. К
компетенции каких органов относиться установление и изменение порядка
образования, преобразования или упразднения муниципальных образований?
3.
Назовите виды земель по целевому назначению, входящих в состав территории
муниципального образования?
4. Каков
порядок установления и изменения границ муниципальных образований?
5. Кто
вправе выступать с инициативой об установлении и изменении границ муниципальных
образований?
ПОНЯТИЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
На данное время
(т. е. 2021 г.) вопрос о территориальной организации местного самоуправления —
наиболее сложный. Можно даже сказать: впереди существенное реформирование
местного самоуправления. Для удобства изложения мы выделяем несколько этапов в
территориальной структуре местного самоуправления, они сопровождались
(сопровождаются) упразднением и созданием тех или иных муниципальных
образований.
Первый этап. Закон
2003 г. определил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории
РФ в территориальных единицах, именуемых муниципальными образованиями. Согласно
ст. 2 Закона муниципальным образованием являются: 1) сельское поселение; 2)
городское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) городской
округ с внутригородским делением; 6) внутригородской район; 7) внутригородская
территория города федерального значения. Из этого перечня две единицы —
городской округ с внутригородским делением и внутригородской район были введены
27 мая 2014 г. (т. е. являются относительно новыми), остальные названы в
начальной редакции Закона 2003 г. (и продолжают существовать сейчас, хотя есть
разные корректировки, о которых будет сказано дальше).
Общая идея Закона
2003 г. такова, чтобы ввести так называемую двухуровневую систему местного
самоуправления. Но наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому —
подчинение вообще не предусмотрено для отношений в местном самоуправлении.
В реальности оно,
конечно, существует, но терминологически не обозначается. А выделение уровней
можно связать с двумя факторами:
1) близость к
населению, поскольку одни муниципальные единицы как бы поближе к нему (это
первый уровень), другие чуть повыше и стоят над первыми;
2) законодатель
вначале связал более высокий уровень с тем, что муниципальное образование этого
уровня может наделяться отдельными государственными полномочиями; таким уровнем
обозначили муниципальные районы и городские округа. Правда, изменениями, внесенными
29 декабря 2006 г. в указанный Закон, возможность осуществлять отдельные
государственные полномочия была закреплена и за низовым звеном — сельскими и
городскими поселениями, и этот критерий деления на уровни как бы перестал быть
решающим. Поэтому лучше называть уровни местного самоуправления по восходящей:
первым и вторым.
Теперь
охарактеризуем все виды муниципальных образований, которые предусмотрены
Законом.
Сельское поселение
— это один сельский населенный пункт или несколько объединенных общей
территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов,
кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется
населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
самоуправления.
Городское
поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского
поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся
сельскими поселениями в соответствии с Законом 2003 г. и законами субъектов
РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно
и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный
район — муниципальное образование в сельской местности, в состав которого
входят другие муниципальные образования — сельские поселения и городские
поселения; помимо этого, в состав муниципального района входит вместе с
поселениями и так называемая межселенная территория — территория, находящаяся
вне границ поселений. Можно сказать, что муниципальный район задуман для того,
чтобы решать вопросы местного значения межпоселенческого (от себя скажем —
общерайонного) характера населением непосредственно и (или) через выборные и
иные органы местного самоуправления. Кроме того, как уже говорилось, согласно
Закону два уровня местного самоуправления — муниципальный район и городской
округ — могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Ну и поскольку в состав муниципального района входят сельские и городские
поселения, конечно, предполагается руководящая и направляющая роль района в
отношении поселений.
Городской округ —
муниципальное образование, состоящее из одного населенного пункта или же
объединенных общей территорией нескольких населенных пунктов, не являющихся
муниципальными образованиями; в городском округе местное самоуправление
реализуется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы
местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные
полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами
и законами субъектов РФ. От городского поселения городской округ отличается по
двум главным факторам: во‑первых, городское поселение меньше городского округа
по численности населения; во‑вторых, городское поселение входит в состав
муниципального района, а городской округ не входит в состав такого района.
Городской округ может быть единой территорией, не имеющей внутреннего деления;
однако может быть и так, что городской округ делится на внутригородские
территории — так называемые административные районы, для управления которыми
глава городского округа назначает (административных) глав районов. Таким
образом, только городской округ в целом является муниципальным образованием.
Городской округ с
внутригородским делением — муниципальное образование, в котором в отличие от
просто городского округа, названного выше, налицо два уровня местного
самоуправления: муниципальным образованием является сам городской округ;
муниципальными образованиями являются также внутригородские районы как
внутригородские муниципальные образования. Как видим, отличие от просто
городского округа, названного выше, состоит в том, что внутригородские районы
являются не административными, а муниципальными единицами.
Внутригородской
район — внутригородское муниципальное образование на части территории
городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные
и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с
внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами
субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.
Внутригородская
территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального
значения — часть территории города федерального значения, в границах которой
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления.
Второй этап. Если
говорить о тенденциях территориальной организации местного самоуправления до
последних лет, можно отметить два фактора.
Первый фактор как
будто бы выглядел позитивно: большие города (городские округа) могли пойти по
пути преобразования внутренних административных районов на внутригородские
муниципальные образования — соответственно с появлением депутатских
муниципальных собраний, усилением их роли и населения в целом и в избрании
главы районного муниципального образования. Таким образом, просто городские
округа, оставаясь муниципальными образованиями, превратились бы в городские
округа с внутригородскими муниципальными образованиями. Отсюда появился бы еще
один вид двух-уровневой муниципальной организации.
Однако большие
города не поддержали идею внутренних муниципальных районов — надо ведь делиться
властью и собственностью, появляются хлопоты с созданием районных собраний
депутатов, избранием главы района, формированием его аппарата и т. д.
Второй фактор
вызвал еще большую обеспокоенность: многие субъекты РФ пошли по пути
преобразования муниципальных районов в сельской местности, фактически
охватывающих пустынные территории и немного мелких сел, поселков и городков, в
городские округа с ликвидацией соответственно и муниципального района, и
имеющихся поселений как муниципальных образований, их превращением в обычные
административно‑территориальные единицы.
Этот вариант
муниципальных реформ нашел отражение в ч. 31 ст. 13 «Преобразование
муниципальных образований» Закона 2003 г. в редакции от 3 апреля 2017 г.
Юридически это подается как объединение поселения с городским округом:
записано, что такое объединение поселения с городским округом осуществляется с
согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными
органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения
населения муниципального района, выраженного представительным органом
соответствующего муниципального района. Но далее там же сказано: поселение,
объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;
муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились
с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Что же происходит
с бывшими поселениями — ведь населенные пункты не исчезают? Появляются новые
административно‑территориальные единицы: например, сельские округа, куда глава
городского округа назначает административного главу такого округа, депутатские
выборные собрания ликвидируются. То есть местное самоуправление в селах, малых
городах и поселках перестает существовать.
Третий этап.
Данный этап территориальной реорганизации местного самоуправления связан с
изменениями, внесенными 1 мая 2019 г. в Закон. По существу, это продолжение
прежней линии. Законодатель, как бы увидев, мы бы сказали, «необычность»
превращения огромных сельских территорий в городские округа, предусмотрел: если
все муниципальные образования муниципального района решили объединиться в новое
муниципальное образование, оно создается и имеет статус муниципального округа.
А чтобы не было претензий к уже существующим городским округам, не имеющим
внутренних муниципальных единиц, они со временем тоже преобразуются в
муниципальные округа.
Таким образом, как
видим, по существу третий этап является продолжением второго этапа в том плане,
что ключевой, а то и единственной муниципальной единицей становится
муниципальный округ.
Новеллой от 1 мая
2019 г. в ст. 13 Закона введена ч. 73, она гласит о возможности двух процессов:
изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом
городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его
статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта РФ с учетом
мнения населения соответствующего муниципального или городского округа,
выраженного представительным органом указанного муниципального или городского
округа. Думается, здесь, хотя и в завуалированной форме, избран путь к введению
муниципальных округов как ключевой территориальной единице для муниципальных
образований.
Вызывает вопросы и
новая редакция ст. 131 Конституции. В изначальном виде первое предложение ч. 1
этой статьи гласило, что местное самоуправление осуществляется в городских,
сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных
местных традиций.
Теперь же ч. 1
говорит о том, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных
образованиях, «виды которых устанавливаются федеральным законом». Сейчас такие
«виды» в Законе достаточно наглядны.
Традиционно
законодательство о местном самоуправлении гласило о том, что при установлении и
изменении границ муниципальных образований выявляется мнение населения. Сначала
это выражалось в необходимости опроса населения, проведения сельских сходов, а
в ряде случаев даже голосования по правилам, сходным с теми, которые
применяются при местных референдумах. Правда, изредка не исключалась
возможность выражения мнения населения представительным органом муниципального
образования. Затем путем изменений в законодательстве все же чаще стали
поручать высказывать такое мнение именно депутатским собраниям. Конституция РФ
в ч. 2 ст. 131 сохраняет требование о том, что изменение границ территорий, в
пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом
мнения населения соответствующих территорий, но все же добавляет «в порядке,
установленном федеральным законом».
Компетенция
муниципальных образований
Компетенция
муниципальных образований раскрывается в двух взаимосвязанных понятиях:
предметы ведения и полномочия. Предметы ведения — это сферы общественной жизни,
в которых действуют местное самоуправление и его органы. Полномочия — это права
и обязанности местного самоуправления и его органов по реализации своих
функций.
Компетенция
муниципальных образований раскрывается в Конституции РФ и федеральном
законодательстве через категорию «вопросы местного значения». Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
определяет их как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения муниципального образования, решение которых в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом
осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления
самостоятельно».
Исходя из этого,
основу выделения категории «вопросы местного значения» следует видеть не в их
обособленности от вопросов уровня субъекта РФ или Федерации в целом. Чаще всего
наблюдается обратное — вопросы местного значения являются продолжением вопросов
государственного значения. Критерии для выделения вопросов местного значения
таковы: а) важность именно для данной территории и жизнеобеспечения ее
населения; б) самостоятельность населения или органов местного самоуправления в
решении данных вопросов.
Закон 2003 г. в
начальной редакции выделил вопросы местного значения для поселений (т. е.
единые для сельских и городских поселений), для муниципального района и
городского округа. В 2014 г. вопросы местного значения для городского и
сельского поселений формулируются раздельно, для нового муниципального
образования — городского округа с внутригородским делением какого‑то отдельного
круга вопросов не выделено, а вот для внутригородского района как
муниципального образования они введены. Однако фактически по тексту Закона
очень часто используются одинаковые формулировки для обозначения вопросов
местного значения муниципальных образований. И это не случайно, поскольку
местное самоуправление в принципе занимается одними и теми же проблемами на
всех уровнях. Другое дело, что объем вопросов может быть разным.
Приводим
обобщенный перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению
большинства муниципальных образований:
— составление и
рассмотрение проекта бюджета муниципального образования, осуществление контроля
за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета
муниципального образования;
— установление,
изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального образования;
— владение,
пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной
собственности муниципального образования;
— организация в
границах муниципального образования электро‑, тепло‑, газо‑ и водоснабжения
населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий,
установленных законодательством РФ;
— дорожная
деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах
населенных пунктов и обеспечение безопасности дорожного движения на них,
включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест),
осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог
местного значения в границах населенных пунктов, а также осуществление иных
полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной
деятельности в соответствии с законодательством РФ;
— обеспечение
малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных
условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания
муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, а
также осуществление иных полномочий органов местного самоуправления в
соответствии с жилищным законодательством;
— создание условий
для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного
обслуживания населения;
— участие в
профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации
последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
— создание условий
для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и
межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов
Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования,
социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных
(межэтнических) конфликтов;
— участие в
предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах
муниципального образования;
— обеспечение
первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов;
— создание условий
для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и
бытового обслуживания;
— организация
библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности
библиотечных фондов библиотек муниципального образования;
— создание условий
для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций
культуры;
— сохранение,
использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры), находящихся в собственности муниципального образования, охрана
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного
(муниципального) значения;
— создание условий
для развития местного традиционного народного художественного творчества,
участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;
— обеспечение
условий для развития на территории муниципального образования физической
культуры, школьного и массового спорта, организация проведения официальных
физкультурно‑оздоровительных и спортивных мероприятий на этой территории;
— создание условий
для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха
населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам
общего пользования и их береговым полосам;
— организация
утилизации, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
— утверждение
правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе
требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных
участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений;
организация благоустройства территорий муниципальных образований,
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах
населенных пунктов и в целом на территориях муниципальных образований,
осуществление муниципального лесного контроля;
— утверждение
генеральных планов муниципальных образований, правил землепользования и
застройки, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев,
предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами);
— организация
ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
— организация и
осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне,
защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера;
— создание,
содержание и организация деятельности аварийно‑спасательных служб и (или)
аварийно‑спасательных формирований на территории муниципального образования;
— осуществление
мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их
жизни и здоровья;
— создание,
развитие и обеспечение охраны лечебно‑оздоровительных местностей и курортов
местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального
контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий
местного значения;
— содействие в
развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития
малого и среднего предпринимательства;
— организация и
осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в муниципальном
образовании;
— осуществление в
пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника
водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;
— создание условий
для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного
порядка;
— осуществление
мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования.
Даже обобщенное
изложение вопросов местного значения для муниципальных образований является
объемным, все охватить не так легко. К тому же вопросы местного значения при их
общности для муниципальных образований имеют свои особенности для того или
иного уровня. Закон 2003 г., устанавливая круг вопросов местного значения для
различных видов муниципальных образований, с самого начала позволял органам
местного самоуправления решать также и другие вопросы, если они не отнесены к
ведению иных муниципальных звеньев или органов государственной власти.
Например, органам местного самоуправления поселений после 2006 г. были даны
права: на создание музеев муниципальных образований; совершение нотариальных
действий, если в поселении нет нотариуса; участие в осуществлении деятельности
по опеке и попечительству; создание условий для осуществления деятельности,
связанной с реализацией прав местных национально‑культурных автономий на данной
территории; оказание содействия национально‑культурному развитию народов
Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений
на своей территории; участие в организации и осуществлении мероприятий по
мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся
на территории поселения; создание муниципальной пожарной охраны; создание
условий для развития туризма; оказание поддержки общественным наблюдательным
комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и
содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания; оказание
поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным
общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям.
Как говорилось
ранее, концепция местного самоуправления строится на том, что органы местного
самоуправления наделяются полномочиями как по вопросам местного значения, так и
отдельными государственными полномочиями. Это важный фактор для местного
самоуправления, он был изначально зафиксирован в Конституции 1993 г., остается
и в редакции 2020 г. (ч. 2 ст. 132), где отмечено, что такое наделение
производится федеральным законом, законом субъекта РФ, сопровождается условием
передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и
финансовых средств; кроме того, реализация переданных полномочий подконтрольна
государству.
Конечно, возникает
вопрос: что такое «отдельные государственные полномочия» и в каком порядке
можно наделять ими органы местного самоуправления? Закон 2003 г. (ст. 19)
применил такой подход: если полномочия органов местного самоуправления
установлены федеральными законами и законами субъектов РФ и касаются вопросов,
не отнесенных данным Федеральным законом к вопросам местного значения, тогда
они являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для
осуществления органам местного самоуправления. Также видим: для
соответствующего регулирования возможно использование только формы закона
(федерального или субъекта РФ), наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не
допускается. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными
государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные
полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое
обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам
субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют
право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые
средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в
случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
По вопросам
осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами
субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для
исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Органы местного
самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных
полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели
материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы
государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием
предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы
местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны
предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с
осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления
нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного
самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать
письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения
органами местного самоуправления и их должностными лицами. Указанные
предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Дополнением от 28
декабря 2016 г. в п. 12 ст. 17 Закона 2003 г. было включено очень важное
правило: «Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных
федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между
органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта
Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее
срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской
Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года».
Многие специалисты
оценили это нововведение не как перераспределение, а как возможность изъятия
полномочий у органов местного самоуправления и их передачу органам
государственной власти субъектов РФ. Надо напомнить, что ранее, 25 мая 2014 г.,
было установлено такое правило: не допускается отнесение к полномочиям органов
государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в
сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и
исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка,
установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ
территории муниципального образования, а также полномочий в части принятия
устава муниципального образования, его официальных символов, учреждения
печатного СМИ, установления внешних связей муниципального образования,
исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Однако вынуждены
добавить от себя: приведенное ограничение не мешает уменьшить объем
возможностей органов местного самоуправления путем нормативного регулирования.
Например, в ч. 1 ст. 132 Конституции, где сказано, что органы местного
самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и
сборы, в редакции 2020 г. исключены далее идущие слова «осуществляют охрану
общественного порядка» — значит, эта сфера изъята из муниципального ведения, им
остается традиционное «оказывают содействие». И тем более нельзя оставить без
внимания то, что в ст. 131 Конституции при реформе 2020 г. включена новая ч. 3:
«Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального
значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на
других территориях могут устанавливаться федеральным законом (выделено мной. —
С. А.)». Речь, как видим, идет в целом о всей публичной власти, значит,
возможны реформирование структур управления, передача каких‑то сфер в ведение
государственных органов на соответствующих территориях.
Не исключен и
довод о том, останутся ли они муниципальными территориями.
ПОНЯТИЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
Под
территорией муниципального образования понимаются пространственные пределы
осуществления местного самоуправления. Это земли населенных пунктов и другие
категории земель, независимо от формы собственности целевого назначения. Иначе
говоря, пространство, в границах которого население, жители, объединенные
фактом совместного проживания, самоорганизуются для решения вопросов местного
значения. Это пространство, на которое распространяется юрисдикция органов
местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Основными
признаками территории МО являются ее границы, наименование и состав.
Понятием
компетенции очерчиваются законодательно установленные функциональные пределы
властвования и позитивной ответственности муниципального субъекта и его органов.
Я имею ввиду обязанности по исполнению возложенных на него полномочий. Иначе
говоря, компетенция охватывает совокупность юридически установленных, властных
полномочий и сфер жизнедеятельности, вопросов, в которых эти полномочия
реализуются.
В январе
2019 года в Российской Федерации был принят закон, в котором предусмотрено
образование 8 видов муниципальных образований, в том числе районы и округа.
Право утверждать, упразднять и видоизменять муниципальные образования возложено
на субъекты Российской Федерации. В чем заключаются отличия муниципального
округа от муниципального района?
В
Федеральном законе об организации местного самоуправления от 2019 года даны
определения всех действующих видов территориальных образований.
Муниципальный
район (МР) – это административно-территориальная единица, включающая в себя
городские, сельские поселения и межселенные территории. Помимо общности
территории их объединяет единая система местного самоуправления. Население МР
прямым голосованием выбирает местные органы власти: законодательные и
исполнительные.
В МР
обычно входят небольшие, близко расположенные города, а также прилегающие к ним
территории, предназначенные в будущем (по генеральному плану развития) для
развития их инфраструктуры:
транспортной;
социальной;
информационной.
Сельские
поселения – это одно или несколько территориально компактно расположенных сел,
население которых может варьироваться от нескольких десятков до 10-15 и более
тысяч человек. Границы сельского поселения из 2-х и более сел определяются,
исходя из пешей доступности до административного центра в течение рабочего
времени для всех жителей.
Межселенные
территории, включаемые в границы МР, – это территории между сельскими
поселениями данного муниципального образования, где проживает незначительное
количество людей.
Под территориальной
основой местного самоуправления понимается ˗˗ институт муниципального
права, представляющий собой совокупность правовых норм, закрепляющих и
регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: создание и
состав территории муниципальных образований, порядок установления и изменения
границ муниципальных образований, преобразование (изменение правового статуса)
муниципальных образований и упразднение муниципальных образований.
В
Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления имеет
двухуровневую систему. На нижнем (первом) уровне расположены городские и
сельские поселения (п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»). На верхнем
(втором) уровне находятся муниципальные районы, в состав которых входят
городские и сельские поселения (п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Однако
городские округа и внутригородские территории городов федерального значения не
входят в полной мере в указанную систему. Территория городского округа не
входит в состав территории муниципального района (п. 14 ч. 1 ст. 11
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»). Городские округа призваны автономно от муниципального
района решать как вопросы местного значения поселения, так и вопросы местного
значения муниципального района, а кроме того, вправе осуществлять переданные им
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельные
государственные полномочия (ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Внутригородские
территории (внутригородские муниципальные образования) городов федерального
значения образуются исключительно на территориях двух городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга, которые в соответствии со ст. 65
Конституции Российской Федерации обладают статусом субъектов Российской
Федерации. Образование на территории городов федерального значения других видов
муниципальных образований законодательством о местном самоуправлении не
предусмотрено. Исходя из положений ч. 2 ст. 79 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в
городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и
изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование
осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
с учетом мнения населения соответствующих внутригородских 67 территорий. Таким
образом, все остальные вопросы территориальной организации местного
самоуправления в городах федерального значения определяются законами г. Москвы
и г. Санкт-Петербурга. По состоянию на 1 января 2020
года в России насчитывается 20
846 муниципальных образований, в том числе
1673 муниципальных района, 635 городских округов и
33 муниципальных округа.
В состав Дагестана входят 42 муниципальных района и 10 городских округов
|
N |
Муниципальный район |
Округ |
Административный центр |
|
1 |
Буйнакский район |
Центральный |
г. Буйнакск |
|
2 |
Карабудахкентский район |
Центральный |
с. Карабудахкент |
|
3 |
Каякентский район |
Центральный |
с. Новокаякент |
|
4 |
Кизилюртовский район |
Центральный |
г. Кизилюрт |
|
5 |
Кумторкалинский район |
Центральный |
с. Коркмаскала |
|
6 |
Сергокалинский район |
Центральный |
с. Сергокала |
|
7 |
Бабаюртовский район |
Северный |
с. Бабаюрт |
|
8 |
Казбековский район |
Северный |
с. Дылым |
|
9 |
Кизлярский район |
Северный |
г. Кизляр |
|
10 |
Новолакский район |
Северный |
с. Новолакское |
|
11 |
Ногайский район |
Северный |
с. Терекли-Мектеб |
|
12 |
Тарумовский район |
Северный |
с. Тарумовка |
|
13 |
Хасавюртовский район |
Северный |
г. Хасавюрт |
|
14 |
Акушинский район |
Горный |
с. Акуша |
|
15 |
Ахвахский район |
Горный |
с. Карата |
|
16 |
Бежтинский участок |
Горный |
с. Бежта |
|
17 |
Ботлихский район |
Горный |
с. Ботлих |
|
18 |
Гергебильский район |
Горный |
с. Гергебиль |
|
19 |
Гумбетовский район |
Горный |
с. Мехельта |
|
20 |
Гунибский район |
Горный |
с. Гуниб |
|
21 |
Кулинский район |
Горный |
с. Вачи |
|
22 |
Лакский район |
Горный |
с. Кумух |
|
23 |
Левашинский район |
Горный |
с. Леваши |
|
24 |
Тляратинский район |
Горный |
с. Тлярата |
|
25 |
Унцукульский район |
Горный |
с. Унцукуль |
|
26 |
Хунзахский район |
Горный |
с. Хунзах |
|
27 |
Цумадинский район |
Горный |
с. Агвали |
|
28 |
Цунтинский район |
Горный |
с. Цунта |
|
29 |
Чародинский район |
Горный |
с. Цуриб |
|
30 |
Шамильский район |
Горный |
с. Хебда |
|
31 |
Агульский район |
Южный |
с. Тпиг |
|
32 |
Ахтынский район |
Южный |
с. Ахты |
|
33 |
Дахадаевский район |
Южный |
с. Уркарах |
|
34 |
Дербентский район |
Южный |
г. Дербент |
|
35 |
Докузпаринский район |
Южный |
с. Усухчай |
|
36 |
Кайтагский район |
Южный |
с. Маджалис |
|
37 |
Курахский район |
Южный |
с. Курах |
|
38 |
Магарамкентский район |
Южный |
с. Магарамкент |
|
39 |
Рутульский район |
Южный |
с. Рутул |
|
40 |
Сулейман-Стальский район |
Южный |
с. Касумкент |
|
41 |
Табасаранский район |
Южный |
с. Хучни |
|
42 |
Хивский район |
Южный |
с. Хив |
География
Дагестан расположен в северо-восточной части Кавказа, вдоль побережья
Каспийского моря. В северной части республики — низменность, в южной —
предгорья и горы Большого Кавказа. Протяженность территории с севера на юг
составляет около 400 км, с запада на восток — примерно 200 км. Дагестан на
севере граничит со Ставропольским краем и Калмыкией, на западе с Чеченской
Республикой и Грузией, на юге с Азербайджаном. По суше и Каспийскому морю
проходят границы с пятью государствами — Азербайджаном, Грузией, Казахстаном,
Туркменией и Ираном. На границе с Азербайджаном — крайняя южная точка России
(41°10′ с. ш.).
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
ОБРАЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ.
Типология муниципальных
образований: критерии дифференциации
• По характеру расселения населения
• По уровню и по составу территории
• По перечню вопросов местного
значения
• По способам и порядку
взаимодействия с органами государственной власти при передаче государственных
полномочий
• По способам формирования
представительного органа власти и возможностям использования различных
организационных моделей МСУ
• По роли в межбюджетных отношениях
Муниципальное
образование ˗˗ это территориальная единица, в границах которой население
непосредственно или через органы местного самоуправления решает вопросы
местного значения, управляя муниципальной собственностью и местным бюджетом.
Как уже
было рассмотрено выше, законодатель выделяет пять видов муниципальных
образований.
1.
Сельское поселение.
2.
Городское поселение.
3.
Муниципальный район.
4.
Городской округ.
5.
Внутригородскую территорию (внутригородское муниципальное образование) города
федерального значения.
Сельское
поселение ˗˗ один или несколько объединенных общей территорией сельских
населенных пунктов (
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение - городское или сельское поселение;
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных
территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное
самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения
межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и
иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные
государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией
населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим
Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять
отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
городской округ - один или несколько объединенных общей территорией
населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять
отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,
при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования
проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах;
городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором
в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы
внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на
части территории городского округа с внутригородским делением, в границах
которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и
(или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для
деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы
устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского
округа с внутригородским делением;
внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование)
города федерального значения - часть территории города федерального значения, в
границах которой местное самоуправление осуществляется населением
непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальное образование - городское или сельское поселение,
муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с
внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория
города федерального значения;
межселенная
территория - территория муниципального района, находящаяся вне границ
поселений;
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ
УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА РФ И ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Согласно Конституции Республики Дагестан и Закону «Об
административно-территориальном устройстве Республики Дагестан», субъект РФ включает следующие административно-территориальные
единицы республиканского
значения:
·
41 район (в составе одного из
которых находится 1 участок)
·
10 городов республиканского
значения.
Районы делятся на посёлки, сельсоветы (363), сёла (338 вне сельсоветов); а города республиканского значения
включают города, посёлки и сёла.
Крупный город Махачкала делится на 3 района.
Перечень
административно-территориальных единиц районного и городского значения
содержится в Едином реестре административно-территориального устройства
Республики Дагестан.
Одним из отличий
административно-территориального устройства Дагестана, в сравнении с другими
субъектами Российской Федерации, является то, что в Дагестане предусмотрена
такая административно-территориальная единица в составе района как участок,
которая объединяет в своих границах сельсоветы и сёла с единым административным
центром, в пределах такого участка осуществляются полномочия органов
государственной власти и органов местного самоуправления. Исторически в составе
Дагестана есть лишь один участок — Бежтинский участок, который входит в
состав Цунтинского района.
Муниципальное устройство
В рамках организации местного самоуправления (муниципального устройства) в республике, в границах административно-территориальных единиц республиканского значения Дагестана образованы по состоянию на 1 января 2019 года 761 муниципальное образование:
·
10 городских округов, в составе одного из которых входят также
·
41 муниципальный район (в составе одного из
которых находится 1 муниципальный участок), которые включают:
o
700 сельских поселений (с 2021 года 701
сельское поселение) и
o
7 городских поселений.
Территориальные округа
25 ноября 2013 года в Дагестане были образованы Центральный, Горный, Северный, Южный территориальные округа,
не являющиеся административно-территориальными единицами.
10 декабря 2020 года
территориальные округа были упразднены.
Районы и города республиканского значения
Численность населения районов (муниципальных районов) и городов республиканского
значения (городских округов) Дагестана приведены по состоянию на 1 января 2021 года, а детально — также
по данным переписи населения 2010 года:
Сельские
поселения могут включать один сельский населённый пункт
(в этом случае они называются как село и соответствуют административно-территориальной единице село)
или несколько сёл (в этом случае они называются как сельсовет и
соответствуют административно-территориальной единице сельсовет).
Городские
поселения (включают по одному посёлку
городского типа и соответствуют административно-территориальной единице посёлок)
выделены жирным шрифтом
В 1928 году Дагестанская АССР была
разделена на 26 кантонов и 2 подкантона: Ахтинский, Ачикулакский,
Баба-Юртовский, Ботлихский, Буйнакский, Гунибский, Дербентский, Кайтакский,
Караногайский, Касум-Кентский, Кахибский, Кизлярский, Коркмас-Калинский,
Курахский, Лакский, Левашинский, Махач-Калинский, Рутульский, Табасаранский, Тляротинский,
Ураринский (Дахадаевский), Хасав-Юртовский, Хунзахский, Цумадинский,
Чародинский и Шелковский кантоны; Гумбетовский и Казбековский подкантоны.
В 1929 году кантоны и подкантоны
были переименованы в районы и подрайоны.
В 1930 году образован Цунтинский
район, а Гумбетовский и Казбековский подрайоны получили статус районов.
В 1933 году образован Ахвахский
район.
В 1934 году образованы Агульский,
Акушинский и Докузпаринский районы[42].
В 1935 году был упразднён
Махач-Калинский район. Одновременно образованы Карабудахкентский, Каякентский,
Каясулинский, Кулинский, Кумтор-Калинский, Унцукульский и Хивский районы.
В 1938 году Коркмас-Калинский район
переименован в Серго-Калинский. В том же году Ачикулакский, Кара-Ногайский,
Каясулинский, Кизлярский и Шелковский районы были переданы в состав Орджоникидзевского края.
В 1939 году Буйнакск получил
статус города республиканского подчинения.
В 1943 году образованы Ауховский и
Магарамкентский районы.
В марте 1944 года из упразднённой Чечено-Ингушской АССР в Дагестанскую АССР были переданы Веденский, Курчалоевский,
Ножай-Юртовский, Саясановский, Чеберлоевский и Шароевский районы. В июне того
же года Курчалоевский район переименован в Шурагатский район, Ножай-Юртовский
район — в Андалалский, Саясановский район — в Ритлябский Ауховский
район — в Ново-Лакский. Упразднены Чеберлоевский и Шароевский районы.
Также в 1944 году годов были
образованы Гергебильский и Кизил-Юртовский; упразднены Кумтор-Калинский и
Цунтинский районы.
В 1946 году был
образован Цудахарский
район.
В 1947 году Каспийск и
Хасавюрт получили статус городов республиканского подчинения.
В 1950 году Избербаш получил
статус города республиканского подчинения; тогда же был образован
Махачкалинский район, но уже в 1951 году он был упразднён.
Округа Дагестанской АССР в
1953 году
25 июня 1952 года Дагестанская
АССР была разделена на 4 округа: Буйнакский, Дербентский, Избербашский и Махачкалинский. 24 апреля 1953 года деление
на округа было отменено.
В середине 1950-х годов
образованы Ленинский (центр — г. Махачкала) и Цунтинский (центр — с.
Бежта) районы.
В 1956 году упразднён Цудахарский
район.
В 1957 году в состав Дагестанской
АССР из Грозненской
области были
переданы Караногайский (центр — с. Терекли-Мектеб), Кизлярский,
Крайновский и Тарумовский районы. Одновременно в состав восстановленной
Чечено-Ингушской АССР были переданы Андалалский, Веденский, Ритлябский и
Шурагатский районы.
В 1960 году вместо Кахибского района
образован Советский. Упразднены Докузпаринский, Карабудахкентский, Крайновский
и Унцукульский районы.
В 1963 году упразднены Акушинский,
Ахвахский, Бабаюртовский, Гергебильский, Гумбетовский, Дахадаевский,
Каякентский, Кизил-Юртовский, Кулинский, Курахский, Ленинский (с центром в г.
Махачкале), Магарамкентский, Тарумовский и Чародинский районы. Образован Унцукульский
район (центр — с. Гергебиль). Буйнакский район переименован в Ленинский
(центр — г. Буйнакск). Кизилюрт получил статус города республиканского
подчинения.
В 1964 году образованы Акушинский,
Гумбетовский (центр — с. Мехельта), Кулинский (центр — с. Вачи),
Курахский и Чародинский (центр — с. Цуриб) районы.
В 1965 году образованы Ахвахский
(центр — с. Карата), Бабаюртовский, Буйнакский, Гергебильский,
Дахадаевский (центр — с. Уркарах), Каякентский (центр — с.
Новокаякент), Магарамкентский и Тарумовский районы. Центр Ленинского район
перенесён в с. Карабудахкент, а центр Унцукульского района — в с.
Унцукуль. Караногайский район был переименован в Ногайский.
В 1966 году образован Кизилюртовский
район с центром в г. Кизилюрт.
В 1969 году Касумкентский район
переименован в Сулейман-Стальский.
В 1988 году Южно-Сухокумск
получил статус города республиканского подчинения.
В 1992 году Ленинский район
переименован в Карабудахкентский.
В 1993 году образован Бежтинский
участок Цунтинского района с центром в с. Бежта. В том же году образованы
Докузпаринский район с центром в с. Усухчай и Кумторкалинский район с центром в
с. Кормаскала.
В 1994 году Советский район
переименован в Шамильский.
ГРАНИЦЫ
И СОСТАВ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. УСТАНОВЛЕНИЕ И ИЗМЕНЕНИЕ
ГРАНИЦ.
Установление
границ муниципальных образований относится к компетенции органов государственной
власти субъектов РФ, которые принимают соответствующие законы. Термины «граница
муниципального образования» означает границы, в пределах которых реализуются
полномочия органов местного самоуправления, образуемые населением
соответствующей территории муниципального образования.
Границы любых
муниципальных образований несут на себе управляющие, регулирующие и
организующие функции. Они фиксируют пространственные параметры действия органов
самоуправления, отражают местные особенности производства и жизни населения. В
силу этого границы выступают как основные элементы территориально –
экономической структуры муниципального образования.
Границы
муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со
следующими требованиями:
1. Территория
субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью
сельского поселения могут, не включатся в состав территорий поселений.
2. Территории всех
поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на
территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в
состав муниципальных районов.
3. Территорию
поселения составляют исторически сложившиеся земли (территории) населенных
пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования; территории традиционного
природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли;
земли для развития поселения.
При
установлении границ территории, находящихся под юрисдикцией муниципальных
образований должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в
новой редакции федерального закона:
1) перечень
территорий (земель, водных объектов и др.) независимо от форм собственности и
целевого назначения, включаемых в состав городских и сельских населенных
пунктов;
2) отнесение
территории субъекта Российской Федерации (существующего административного
района субъекта РФ) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;
3) отнесение
территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;
4) вид населенного
пункта;
5) статус
муниципального образования;
6) возможность
наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями
(для городского округа и муниципального района);
7) наличие
сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры необходимой для
самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного
значения (для городского округа района);
8) временная
доступность административного центра муниципального образования от самого
отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).
В статье
12 Федерального закона № 131-ФЗ установлен следующий порядок изменения границ
муниципальных образований:
1. Изменение
границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по
инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной
власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим федеральным законом.
Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется
в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с
ним актом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов
государственной власти об изменении границ муниципального образования
оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов
государственной власти.
3. Изменение
границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав
населенных пунктов к территориям других поселений осуществляется с согласия
населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на
сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих
поселений.
4. Изменение
границ муниципальных районов и поселений не влекущее отнесение территорий
отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов
соответственно к территории других муниципальных районов или поселений,
осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными
органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
5. Преобразование
муниципальных образований.
Под
преобразованием муниципальных образований понимается их объединение или
разделение, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением
его статусом городского округа либо лишением этого статуса.
Для описания
изменений муниципально - территориального устройства на нормативном уровне
основными являются понятия «образование», «преобразование», «упразднение».
Образование
муниципальных образований - это процесс создания самостоятельных муниципальных
образований.
Образование
муниципальных образований протекает в форме:
1) придания
статуса муниципального образования соответствующим населенным пунктам,
основывающегося на волеизъявления населения;
2) объединение
двух или более муниципальных образований в одно новое;
3) разделения
муниципального образования на два и более новых;
4) выделения
одного муниципального образования из состава другого.
Упразднение
муниципальных образований - это процесс прекращения существования
самостоятельных муниципальных образований.
В процесс
упразднения действующее муниципальное образование утрачивает конституционные
признаки, такие как собственный бюджет, самостоятельную структуру управления,
включающий представительный орган.
ПОРЯДОК
СОЗДАНИЯ, ПРЕОБРАЗОВАНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Статья 13. Преобразование муниципальных образований
1. Преобразованием муниципальных образований является объединение
муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение
статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского
поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его
статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с
наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского
округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его
статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с
наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с
внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с
внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с
внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского
округа с внутригородским делением.
2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами
субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного
самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим
Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального
образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в
соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения
инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного
самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального
образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления,
органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о
преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период
избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного
муниципального образования, в период кампании местного референдума.
3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных
муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из
поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых
поселений.
3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия
населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом
соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения
населения муниципального района, выраженного представительным органом
соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в
состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия
населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного
представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и
городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает
статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все
поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает
статус муниципального образования.
3.1-1. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального
района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными
органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение
вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа.
При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной
форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав
муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный
район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также
указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.
3.2. Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее
изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения
населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с
уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с
внутригородским делением, выраженного представительным органом городского
округа с внутригородским делением.
3.3. Объединение городских округов, объединение городского округа с
муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного
представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований.
Каждый из объединившихся городских округов, объединившиеся городской округ и
муниципальный округ утрачивают статус муниципального образования.
4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения
границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения
населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых
муниципальных районов.
5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений,
осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений,
выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых
в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального
закона.
5.1. Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа.
6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения
населения, выраженного представительным органом муниципального района.
6.1. Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и
более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения
образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого
внутригородского района и с согласия населения городского округа с
внутригородским делением, выраженного его представительным органом.
6.2. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским
делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского
округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с
учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается
указанное поселение, выраженного представительными органами указанных
муниципальных образований.
Поселение, присоединяемое к
городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта
Российской Федерации статусом внутригородского района.
6.3. Выделение внутригородского района из городского округа с
внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа
с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет
входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом
мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом.
Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским
делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского
или сельского поселения.
7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его
статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа
осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения
соответствующего городского поселения, а также с согласия населения
муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого
включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными
органами указанных муниципальных образований.
7.1. Изменение статуса городского округа в связи с наделением его
статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса
городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта
Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского
округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации.
Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским
делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
7.2. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его
статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с
наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта
Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения,
выраженного представительным органом указанного муниципального образования.
7.3. Изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его
статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с
наделением его статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта
Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего муниципального
или городского округа, выраженного представительным органом указанного
муниципального или городского округа.
(часть 7.3 введена
Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
8. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь
образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 3.1-1, 3.2, 3.3, 4 - 6.1 настоящей статьи.
(часть восьмая введена
Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ;
в ред. Федеральных законов от 28.12.2016 N 494-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
9. Преобразования поселений, в результате которых муниципальный район
будет состоять из одного поселения, не допускаются.
(часть 9 введена
Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
10. Городские округа, которые в результате преобразований муниципальных
образований перестают соответствовать требованиям к доле населения,
проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади
территории городского округа либо к плотности населения на территории городского
округа, которые предусмотрены статьей 11 настоящего Федерального
закона, подлежат наделению законом субъекта Российской Федерации статусом
муниципального округа.
(часть 10 введена
Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
Упразднение
муниципального образования означает прекращение его существования и может быть
вызвано, в частности, объединением двух и более муниципальных образований в
одно новое, разделением муниципального образования, присоединением к
муниципальному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим
созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему земель
нового муниципального образования, вхождением земель одного муниципального
образования в состав другого, прекращением существования местного сообщества,
на базе которого было создано муниципальное образование.
Упразднение
муниципальных образований, как правило, связано с процессом их укрупнения, но,
нередки и случаи, когда муниципальное образование упраздняется по «вынуждающим»
обстоятельствам, приведшим к утрате местным сообществом, на базе которого ранее
было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному
существованию. Местное сообщество является первичным, исходным субъектом права
на осуществление местного самоуправления, а потому утрата им качества реальной
правосубъектности ввиду критического снижения уровня населенности территории
означает невозможность дальнейшего существования муниципального образования. По
этим причинам ст. 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает возможность
упразднения поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и
в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения
составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет
принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. При этом территория
упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве
межселенной территории.
Федеральным
законом от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ в целях восполнения пробела в правовом
регулировании введена процедура упразднения обезлюдивших поселений (в которых
отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, вследствие чего проведение
схода для принятия решения об упразднении поселения невозможно). Законодатель
предусмотрел, что в этом случае органы государственной власти субъекта РФ
вправе принять решение об изменении административно-территориального устройства
субъекта РФ, в результате которого происходит упразднение всех населенных
пунктов, входящих в состав поселения, с последующим упразднением и самого
поселения, территория которого подлежит отнесению либо к межселенным
территориям (если поселение относится к территориям с низкой плотностью сельского
населения или труднодоступным местностям), либо к поселениям, имеющим общую
границу с упраздняемым поселением.
Федеральный закон
№ 131-ФЗ ограничил регулятивные возможности субъектов РФ в сфере определения
порядка создания, преобразования и упразднения муниципальных образований, гак
что, по замыслу законодателя, другие, кроме прямо предусмотренных этим Законом
способов трансформации (включая упразднение) муниципальных образований, не
могут применяться на практике и быть введены региональными законами. При этом
он не упоминает, в частности, об объединении поселений различных муниципальных
районов, объединении городских округов, объединении муниципального района и
городского округа, объединении муниципального района и всех поселений в его
границах в единый городской округ, о разделении городского округа на
муниципальный район и входящие в него поселения, разделении городского округа
на два городских округа и более. Такой подход является концептуальным и
обосновывается необходимостью последовательной реализации целей Федерального
закона № 131-ФЗ, связанных с обеспечением максимального приближения органов
местного самоуправления к населению. Но одновременно применение такого подхода
затрудняет учет специфики реального развития самоуправленческих отношений на
различных территориях, ограничивает свободу усмотрения населения в
пространственном самоопределении. Практика свидетельствует об избыточной
жесткости федерального законодательства в данном вопросе, о стремлении, но
крайней мере, отдельных субъектов РФ обойти прямые предписания федерального
права[3]. Вместе с тем в ряде регионов, например, в Чеченской Республике[4] и в Оренбургской[5] области, приняты законы, регламентирующие порядок
наделения муниципальных образований статусом городского, сельского поселения,
городского округа, муниципального района, преобразования муниципальных
образований, установления и изменения границ муниципальных образований.
Вопрос о
правомерности законодательного регулирования территориальной организации
местного самоуправления, при котором субъекты РФ не вправе без прямого указания
об этом в Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотреть дополнительные варианты
преобразования муниципальных образований и, в частности, из муниципального
района в городской округ, ставился перед Конституционным Судом, в том числе по
тому мотиву, что ранее Суд высказывался относительно права именно субъекта РФ
определять территориальный уровень, на котором создаются муниципальные
образования, но производство но обращению было прекращено в связи с его отзывом
заявителем. Очевидно, поиск оптимальных форм территориальной организации
местного самоуправления, включая участие в этом субъектов РФ, будет продолжен,
однако укрепление федеративных начал правовой основы местного самоуправления не
может происходить в ущерб возможностям решения населением вопросов местного
значения на наиболее приближенном к населению уровню, и в этом смысле отказ от
двухуровневой модели местного самоуправления (в том числе на основе
распространения практики административного замещения городскими округами
муниципальных районов) является на современном этапе непродуктивным.
