Лекция для ПОНБ "Ответственность в мсу"

1. Понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. 

2. Ответственность представительного органа муниципального образования. 

3. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации. 

Контрольные вопросы: 

1. Определите понятие и основные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления? 

2.Особенности ответственности представительного органа муниципального образования? 

3.Особенности ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации

ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Обычно ответственность рассматривают как реагирование государства на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия. Но юристы, говоря о юридической ответственности выделяют разные виды юридической ответственности: уголовную, административную, дисциплинарную, материальную, и другие. 

Отраслевые виды юридической ответственности имеют свои особенности, они различаются, например порядком привлечения к ответственности, основаниями ответственности, разный круг лиц или органов, который налагает взыскание, различия, связанные с формами правоприменительного акта, со сроками наложения, погашения взысканий и тд. Как это все выглядят в контексте мсу?

Виды отраслевой юридической ответственности 

1. Уголовная 

2. Административная 

3. Дисциплинарная 

4. Материальная 

Федеральный закон № 131-ФЗ Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

В ФЗ 131 представлен иной подход. Так, согласно статье 70 органы местного  и должностные лица мсу несут ответственность перед населением МО, перед государством, перед физ и юр лицами в соответствии с законами. 

Поэтому, для понимания ответственности органов мсу и их должностных лиц, необходимо соотнести отраслевые виды юр ответственности с тем подходом который содержится в законодательстве о мсу. Очевидно, что к видам юр ответственности, которая наступает перед государством можно отнести такие отраслевые, как уголовную административную конституционную. 

Когда мы говорим об ответственности перед физическими и юр отцами – это гражданско-правовая ответственность, ну а в центре ответственности перед населением находится муниципальная ответственность. Хотя, кстати не все учёные признают ее наличие.

Конституционная ответственность определяется рядом учёных как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти, поскольку особое значение в предмете конституционного права имеет отношение, возникающее в процессе реализации многонациональным народом России гос власти 

Исходя из этого, муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти

Поэтому, представляется корректным, отнесение ответственности органов и должностных лиц мсу перед государством конституционно-правовой ответственности, а ответственность перед - это муниципально-правовая ответственность. 

Нужно рассмотреть другие привычные виды отраслевой ответственности в контексте муниципального права. 

Уголовная ответственность

Субъектом уголовной ответственности явл только физические лица, в данном случае из всего многообразия физ лиц следует выделить такую категорию как должностные лица. 

Анализ правоприменительной практики позволяет выделить некоторые особенности уголовной ответственности 

Особенности уголовной ответственности 

1. Должностные преступления, преступления коррупционной направленности

2. Необходимо отграничивать органы местного самоуправления от органов ТОС, органы местного самоуправления и их структурные подразделения (в том числе с правом юридического лица) 

3. И в УК РФ, и в законе о местном самоуправлении есть понятие должностного лица, и эти определения существенно различаются

При формулировании некоторых составов, занятие руководящей должности в органе мсу явл квалифицирующим признаком. В этой связи необходимо четко отграничивать органы мсу, например, от органов ТОС. Нужно отграничивать органы мсу от их структурных подразделений, даже если у этих структурных подразделений есть право юридического лица, статус юридического лица. Вторая особенность: и в уголовном кодексе и в законе о мсу есть понятие должностного лица. И эти определения существенно различаются. Однако, для цели привлечения к уголовной ответственности необходимо руководствоваться тем подходом, который содержится в УК РФ. КС РФ давно констатировал, что то обстоятельство, что ФЗ 131 не относит депутата представительного органа МО к числу должностных лиц мсу, а об этом говорится в статье 2 и 40 этого закона, само по себе не означает, что такой депутат не может признаваться должностным лицом по смыслу пункта 1 примечания к статье 285 и примечание к статье 318 УК РФ.

Депутат представительного органа МО может признаваться должностным лицом как представитель власти. Данная позиция была сформулирована КС РФ в определениях от 1.04.1996 года и 01.07.2010 года. 

Теперь поговорим об административной ответственности. 

Субъектами административной ответственности явл должностные лица и юридические лица. Очень любопытно, что орган мсу как органы власти не явл субъектами административной ответственности. И кстати, данное обстоятельство ими активно используется в спорах с органами государственного контроля и надзора на протяжении последних лет 5-7. Речь идет о проверках, которые проводятся в отношении органов мсу. 

Дело в том, что если проверка проводится в отношении органа мсу, как юридического лица, то данную процедуру регулирует ФЗ О государственном контроле и надзоре и муниципальном контроле. И объектом проверки явл хозяйственная деятельность органа мсу. Но если речь идет о проверке деятельности органа мсу, как органа власти, то проверка уже осуществляется на основании другой статьи, другого закона. Это статья 77 ФЗ №131 и объектом проверки уже могут быть выступать полномочия, осуществляемые органом мсу. Вот на эти различия нужно обращать внимание. 

Проверки в отношении органов местного самоуправления 

В отношении органа местного самоуправления как юридического лица 

- Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» 

- Объект проверки — хозяйственная деятельность органа местного самоуправления

В отношении деятельности органа местного самоуправления как органа власти 

- Статья 77 Федерального закона № 131-ФЗ 

- Объект проверки — полномочия, осуществляемые органом местного самоуправления

Кроме того, при решении вопросов о привлечении к административной ответственности путаница наступает и с главами МО. 

Дело в том, что контрольно-надзорный органы не всегда видят разницу между главой МО, как должностным лицом и главой МО, как органа мсу. Поэтому, в протоколах указывают разные сведения. А это уже повод для обжалования. 

Ну и другая особенность административной ответственности связана с наличием такого вида административного наказания, как дисквалификация. Как правило, эта мера применяется к должностным лицам и муниципальным служащим. Однако, на практике встречаются примеры применения этой меры наказания и к выборным должностным лицам. Например, главам МО. Это уже вступает в определенные противоречия со статьей 36 ФЗ №131.

Теперь поговорим о дисциплинарной ответственности

Значительное количество сотрудников органов мсу явл муниципальными служащими. Их статус регулируется ФЗ О муниципальной службе в РФ, иными нормативными актами. Особое место среди всего массива этих документов занимает антикоррупционное законодательство. И в статье 27 Закона дает определение дисциплинарного проступка. Называются меры дисциплинарной ответственности. 

Под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. 

К муниципальному служащему могут быть применены следующие дисциплинарные взыскания: 

1. замечание; 

2. выговор; 

3. увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

И кроме того, муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случае совершения ряда правонарушений, связанных с конфликтом интересов, декларированием доходов и тд. 

Следует отметить, что антикоррупционное законодательство достаточно хорошо синхронизировано в отношении разных категорий – муниципальных и государственных служащих, выборных должностных лиц, везде предусматривается досрочное прекращение полномочий. 

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ

Суть мсу как деятельности граждан по самостоятельную и под свою ответственность решению вопросов местного значения, конечно, больше отвечает ответственность именно перед населением. 

В настоящее время в ФЗ №131 есть несколько статей, которые посвящены ответственности органов мсу и должностных лиц перед населением. 

Федеральный закон № 131-ФЗ • Статья 24 — отзыв выборных должностных лиц • Статья 74.1 — удаление в отставку главы муниципального образования

При этом решение о досрочном прекращении полномочий принимает не только население непосредственно, это процедура отзыва, но и представительный орган, который выражает интересы населения. Это процедура удаления в отставку. 

Рассмотрим оба механизма более подробно. 

Итак, отзыв выборных должностных лиц. Субъектами ответственности могут быть депутаты, главы МО или иные выборные должностные лица. Особенности этого механизма ответственности в том, что отозванным может быть только лицо избранное по мажоритарной избирательной системе. К пропорциональной избирательной системе данная конструкция не применяется. На это указывает не только здравый смысл, но и нормы части 2.1 статьи 24 131 закона. Там говорится, что в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе МО замещаются депутатами, избранными в составе списка кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. О механизме отзыва мы уже говорили в рамках предыдущей темы, посвященной муниципальной демократии. 

Отзыв выборных лиц 

Основание — утрата доверия, т. е. конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Решение о прекращении полномочий принимает население по результатам голосования (процедура похожа на референдум, но имеет некоторые отличия. Отличия связанны с тем, когда голосование считается состоявшимся, когда решение считается принятым. И в этой связи нужно напомнить решение КС РФ, которое было принято в 2002 году по так называемому делу Злобина – Хнаева. В законе установлены сейчас достаточно серьезные гарантии для отзываемых выборных должностных лиц. О чем идет речь?)

Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе); при этом количество голосов, поданных за отзыв, должно превышать количество голосов, которым это лицо было избранно.

Речь идет об абсолютной величине. И последнее обстоятельство, вот этот арифметический параметр и был сформулирован КС РФ в решении 2002 года по делу Злобина – Хнаева. 

И если в 90-е годы данной процедурой пользовались часто, то с момента вступления в силу 131 ФЗ не было ни одного случая отзыва выборных должностных лиц, хотя отдельные попытки предпринимались. Дело в том, что процедура отзыва сложная. 

Следующий механизм – это удаление в отставку. Субъектом этой ответственности в данном случае явл только глава МО. причем, в независимости от способа замещения должности – по результатам выборов или по результатам конкурса. Санкция – досрочное прекращение полномочий. Решение в данном случае принимает уже представительный орган МО, но до этого необходимо уведомить высшее должностное лицо субъекта – губернатора. А в некоторых случаях необходимо, по некоторым основаниям, необходимо получить его согласие. И кстати, анализ правоприменительной практики показывает, что есть примеры того, что главы регионов встают на сторону глав МО, которых собственные депутаты хотят удалить в отставку. 

Оснований удаления в отставку много и они разные. Полный перечень оснований дается в статье 74.1 ФЗ 131. 

Институт удаления в отставку был введен в 2009 году и за прошедший период практически по всем основаниям уже есть большее или меньшее количество примеров. 

Чаще всего используются такие основания, как 

Основания 

1. Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ.

2. Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. 

3. Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд

4. Несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены.

5. Допущение массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов. 

Решение о прекращении полномочий принимает представительный орган. 

В части 5.1 статьи 36 №131 ФЗ говорится, что глава МО представляет представительному органу МО ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава МО возглавляет и местную администрацию, то о результатах деят местной администрации и подведомственных ему органов мсу, в том числе нужно представлять сведения о решении вопросов, поставленных представительным органом МО. анализ судебных решений показывает, это мы уже переходим к другому основанию, что под неисполнением полномочий в течении 3 и более месяцев суды зачастую понимает неисполнение одной или нескольких обязанностей главы МО. ну например, не подписывает акты, не созывает заседания, не представляет отчеты и тд. 

Этот вопрос тоже был неоднократно предметом рассмотрения в КС РФ. По мнению суда важно обращать внимание на то, что речь идет о неисполнении всех полномочий, всех, это важно. Речь идет о фактическом самоустранении главы. То есть, важны обстоятельства самоустранения главы от деят по осущ полномочий. Именно это и нарушает, как сказал КС нормативно-установленный порядок осущ функций мсу. Поэтому, в суде надо доказывать самоустранение главы, обстоятельства самоустранения и его последствия. И важно причинно-следственная связь, между самоустранением и негативными последствиями. 

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ

Ответственность перед государством 

Федеральный закон № 131-ФЗ 

• Статья 36 — утрата главой муниципального образования доверия Президента РФ 

• Статья 73 — роспуск представительного органа 

• Статья 74 — отрешение главы муниципального образования, главы местной администрации от должности 

• Статья 75 — временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

Особенность всех названных юридических конструкций явл то, что правонарушение, которое лежит в основе или явл основанием ответственности должно быть подтверждено судебным решением. 

Рассмотрим теперь каждую из этих конструкций более подробно.

Итак, роспуск представительного органа. По данным правовой базы «КонсультантПлюс» к настоящему времени в 32 субъектах РФ принято более 60 законов о роспуске представительных органов. Наибольшее количество таких решений принято в РД и другие регионы – передовики. Когда речь идет о роспуске, ответственность наступает для представительного органа МО. Санкция – роспуск. Решения принимаются в форме закона субъекта. 

Роспуск представительного органа 

Основания:

1. Соответствующим судом установлено, что представительным органом принят незаконный нормативный правовой акт и новым судебным решением установлено, что данная незаконность не устранена в течении трех месяцев или иного определенного в судебном решении срока (представительный орган не принял меры по исполнению первого решения суда). На первый взгляд кажется, что основанием ответственности явл принятие нормативно-правового акта, который противоречит Конституции, ФЗ, Конституции субъекта РФ, Уставу МО, причем данное противоречие должно быть установлено в судебном порядке. Однако, ответственность не наступает, если представительный орган МО в течении 3-х месяцев со дня вступления в силу решения суда принял меры по исполнению этого судебного решения, то в этом случае ответственность не наступает. И только если незаконность нормативного акта не устранена, то высшее должностное лицо субъекта – губернатор, глава республики и тд., вносит в законодательный орган государственной власти субъекта проект закона субъекта о роспуске представительного органа МО. причем, что важно. Необходимо получить второе судебное решение о том, которым, по сути, фиксируется неисполнение первого судебного решения. 

2. Не проведение в течение трех месяцев подряд правомочного заседания. Причем, данный факт тоже должен быть подтвержден в судебном порядке. И один из первых примеров, который имел место по данному основанию был в Константиновском сельском поселении (Ярославская область). Когда представительный орган власти был распущен, депутаты, конечно, пошли в суд обжаловать решение о роспуске себя. И в суде у них была формулировка, мы то были готовы собираться, а вот глава МО, который должен был нас созывать, нас не созывал. Ну вот такое поведение депутатов само по себе вызывает вопросы, даже если глава МО не созывает заседания представительного органа, у депутатов есть инструменты по созыву представительного органа, и главное, на воздействия на такого главу МО. 

Решение о прекращении полномочий принимается в форме закона субъекта РФ на основании обращения главы субъекта РФ.

Теперь что касается ответственности главы МО. 

В ФЗ в контексте ответственности главы МО есть 2 статьи. 

Это утрата доверия Президента – 36 статья 

И отрешение главы от должности – 74 статья. 

Я смотрела правоприменительную практику по 36 статье, примеров нет. Но могу воспроизвести норму закона. Основаниями отрешения явл коррупционные составляющие, открытие или наличие счетов в иностранных банках и тд. Причем, это касается не только периода главы, но и периода, когда он был кандидатом на эту должность. Поэтому, более подробно мы поговорим о другом механизме. 

Отрешение главы от должности МО или главы местной администрации. 

Решение об отрешении принимается высшим должностным лицом субъекта РФ. Основания Соответствующим судом установлено, что главой принят незаконный нормативный правовой акт и данная незаконность не устранена в течении двух месяцев или иного определенного в судебном решении срока (глава не принял меры по исполнению первого решения суда).

В законе есть несколько оснований. Первое основание отрешения главы от должности сформулировано по аналогии с основанием роспуска представительного органа МО. но есть и некоторые особенности и некоторые отличия. Так, второго судебного решения, которое фиксирует факт неустранения и незаконности, не требуется. 

Считается, что с этой задачей справляется высшее должностное лицо субъекта – губернатор, кот и принимает решение о применении данной меры ответственности. Но и установлен более короткий срок по устранению.

Второе основание

Совершение деяния, повлекшего наступление определенных указанных в законе последствий: 

1. нарушение прав и свобод человека и гражданина;

2. угрозу единству и территориальной целостности РФ; 

3. угрозу национальной безопасности РФ и ее обороноспособности; 

4. угрозу единству правового и экономического пространства Российской Федерации; 

5. нецелевое использование средств

анализ правоприменительной практики пока дает примеры только использования первого вида последствий, то есть нарушение прав и свобод человека

причем, что важно, что правоприменительные органы достаточно широко трактуют что такое нарушение прав и свобод граждан. Под этим иногда понимается – организация уличного света. Водоснабжения, нарушение прав предпринимателя и тд. Решения об отрешении главы МО принимается высшим должностным лицом субъекта. 

ВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Следующий механизм

Это временное осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (75 статья). 

Иногда говорится о возможности введения временного государственного управления. В законе названы три основания для этого, причем первое основание не связано с результатами деятельности органов местного самоуправления. И фактически не очень корректно говорить именно об ответственности органов мсу. Процедура введения временного государственного управления довольно сложная и зависит от оснований. Следует отметить, что к настоящему времени есть очень мало примеров использования всех предусмотренных в этой статье механизмов. Но тем не менее, рассмотрим их последовательно 

Итак, 

Основания 

1. В связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы. Решение принимает высшее должностное лицо субъекта – губернатор. С инициативой может выступать представительный орган мсу или законодательный орган государственной власти субъекта, причем представительные органы муниципальные и государственные принимают соот решения квалифицированным большинством, то есть не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. К настоящему времени есть всего один пример использования этой процедуры. 

2. Вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает значительная просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. При наличии этого основания решением Арбитражного суда вводится временная финансовая администрация. С инициативой введения временной администрации могут выступать: высшее должностное лицо субъекта, представительный орган МО, глава МО, и примеры использования этой процедуры есть. например, губернатор Еврейской автономной области обратился в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о введении в МО в валтгеймское сельское поселение, это бирабиджанский район временной финансовой администрации. Что указал глава в своем обосновании. Он указал на наличие у этого сельского поселения просроченной кредиторской задолженности, которая по состоянию на 1 января 2013 года более чем в 2 раза превысила собственные доходы бюджета поселения. В судебном заседании представитель администрации этого сельского поселения с требованием губернатора Еврейской автономной области согласился. И подчеркнул, что средства для полного покрытия образовавшейся задолженности в бюджете поселения отсутствуют. Ну результат очевиден, решением Арбитражного суда от 2 апреля 2013 требования были удовлетворены. Была введена временная финансовая администрация сроком на 1 год. И в этой связи на что можно обратить внимание. Вот в отношении обычных коммерческих и некоммерческих организаций есть такой термин как банкротство. Вводится временный управляющий. Не то чтобы в данном случае процедура похожа, но определенная аналогия напрашивается. И в свое время в Тюменской области в законе был введен такой термин «банкротство МО». термин не прижился, потому что боятся использовать терминологию из коммерческого, предпринимательского права с сферу публичного права. Но тем не менее, определенная аналогия все таки есть. 

3. При осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленные соответствующим судом. Строго говоря, фактически сформулирована 2 самостоятельных состава – нецелевое расходование субвенций при осуществлении переданных государственных полномочий, либо иное нарушение законодательства при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий. Наличие этих оснований должны быть зафиксированы в судебном решении. Анализ правоприменительной практики показывает, что есть, к сожалению, масса судебных решений, в которых констатируется наличие данного основания. Что здесь важно. Это основание явл не только основанием введения временного государственного управления, но и основанием удаления главы МО в отставку. К настоящему времени не зафиксировано ни одного случая введения временного государственного управления в порядке часть 5 статьи 75 закона, хотя попытки такие предпринимались. Несмотря на то, что вводится на время режим временного гос управления и полномочия органов мсу осущ органами гос власти, в законе предусмотрено, что некоторые полномочия не могут осущ органами гос власти. Что относится к числу таких полномочий. Полномочия по принятию устава МО, полномочия по внесению изменений и дополнений в Устав МО, полномочия по установлению структуры органов мсу, по изменению территорий МО, по преобразованию территории МО. 

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ

Ответственность органов мсу и их должностных лиц перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. Речь идет о гражданско-правовой ответственности. Одним из существенных отличий данного вида ответственности явл то, что она наступает в судебном порядке. Это не исключает добровольного исполнения виновной стороной ранее принятых на себя обязательств или добровольного устранения последствий причиненного ущерба. Рассматривая особенности гражданско-правовой ответственности органов мсу и их должностных лиц следует подчеркнуть, что согласно статье 16 ГК РФ: 

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

уже после привлечения к ответственности органа мсу должностное лицо, действиями или бездействиями которого были причинены убытки конкретному физическому или юридическому лицу может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном главой 39 Трудового кодекса РФ. тем самым, гражданско-правовая ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях несут органы мсу, а должностные лица впоследствии ответственны перед ними. Характеризуя особенности гражданско-правовой ответственности следует разделять ответственность органов мсу, предусмотренная договорами и ответственность, вытекающая из внедоговорных обязательств. Необходимость разграничения договорной и недоговорной ответственности органов мсу обусловлена также тем, что разные виды ответственности подчиняются различным правилам. Юридическое значение разграничения договорной и недоговорной ответственности состоит в том, что формы и размер внедоговорной ответственности устанавливаются только законом. А формы и размер договорной ответственности определяются как законом, так и условиями заключенного договора. При заключении договора стороны могут установить ответственность за такие правонарушения, за которые действующее законодательство не предусматривает какой-либо ответственности. Ну или ввести иную форму ответственности, отличную от предусмотренной законодательством за данный вид правонарушения. Стороны по договору вправе также повысить или понизить размер ответственности, по сравнению с установленной законом, если в нем не указано иное. 

Договорная ответственность органов местного самоуправления 

• В случае причинения вреда неисполнением обязательств он возмещается в соответствии со ст. 393–406 ГК РФ, законодательством, регулирующим это договорное правоотношение, и условиями договора

Возмещение осуществляется на основании статей 393-406 ГК РФ

Например, можно посмотреть 692 ГК РФ

Другая особенность договорной ответственности

Договорная ответственность органов местного самоуправления 

• В случае причинения вреда неисполнением обязательств он возмещается в соответствии со ст. 393–406 ГК РФ, законодательством, регулирующим это договорное правоотношение, и условиями договора 

• Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий соглашения о передаче полномочий органов местного самоуправления одного муниципального образования другому

Эти соглашения, строго говоря, носят публично-правовой характер, поэтому все особенности ответственности должны устанавливаться законом и соглашением. Ну и действительно, в статье 15 ФЗ №131 предусмотрены существенные условия таких соглашений. Соглашения должны заключаться на определенный срок, в соглашении должны быть положения, которые устанавливают основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного. В соглашении должны быть определены субвенции, а если точнее их объем, должны быть определены за неисполнение переданных полномочий. Это то, что касалось договорной ответственности. Теперь, внедоговорная ответственность органов мсу. 

Внедоговорная ответственность 

• Если вред причинен органом местного самоуправления, не состоящим в договорных отношениях с потерпевшим, он возмещается с учетом ст. 1084–1094 ГК РФ.

Особенность возложения ответственности за этот вред заключается в самой специфике основания. Противоправность деяния органов и должностных лиц мсу оценивается не с точки зрения гражданского права, а с позиции административного, конституционного, ну и других отраслей права, нормы которого были нарушены. 

• Применение норм гражданского права связывается с фактом причинения имущественного вреда

В ст. 1069 ГК РФ закрепляется, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате неправомерного издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению

Вред возмещается за счет казны МО. статья 69 ГК РФ не содержит в отношении вины причинителя вреда специального правила, поэтому действует общее правило нормы пункта 2 статьи 1064, из которого следует, что вина является необходимым основанием ответственности. 

Бремя доказывания отсутствия вины лежит на причинителе вреда. То есть установлено опровержимое презумция его вины. Статья 1069 ГК РФ устанавливает единый режим ответственности за действия органов мсу в независимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действиях в области административного управления. И в том и в другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, но за счет казны МО. от имени казны, как это предусмотрено в статье 1071 ГК РФ выступают соот финансовые органы. 

Лекция для ПОНБ "Органы и должностные лица местного самоуправления"

 

ТЕМА: ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года о структуре органов местного самоуправления. Перечень обязательных органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Организационные модели местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования: состав, численность. Сессия представительного органа: подготовка, проведение. Постоянные и временные комиссии. Депутатские группы. Правовой статус и формы деятельности депутатов представительного органа местного самоуправления. Организационные, экономические, социальные и трудовые гарантии прав депутата представительного органа местного самоуправления. Глава муниципального образования. Порядок занятия должности. Гарантии иммунитета. Местная администрация. Глава местной администрации. Структурные подразделения местной администрации. Контрольный орган муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования. Иные органы и должностные лица местного самоуправления. Консультативные советы и комиссии. Органы местного самоуправления как юридические лица. Муниципальная служба в РФ. Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной службы в РФ. Соотношение и взаимосвязь муниципальной службы и государственной службы. Понятие и виды муниципальных должностей. Выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы. Реестр муниципальных должностей муниципальной службы. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. Классификация муниципальных служащих. Квалификационные разряды. Правовой статус муниципального служащего. Права и обязанности муниципального служащего. Ограничения, связанные с муниципальной службой. Поощрения и гарантии для муниципального служащего. Прохождение муниципальной службы. Условия поступления и порядок замещения вакантной должности на муниципальной службе. Аттестация муниципальных служащих. Квалификационный экзамен. Основания для прекращения муниципальной службы. Органы, осуществляющие управление муниципальной службой.

1.      Понятие и структура органов местного самоуправления.

2.      Организационные модели местного самоуправления.

3.      Представительный орган муниципального образования.

4.      Глава муниципального образования: порядок занятия должности, полномочия и общие правила деятельности, гарантии иммунитета.

5.      Местная администрация. Глава местной администрации.

6.   Контрольный орган муниципального образования. Иные органы местного самоуправления.

 

ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В действующем фз №131 есть легальное определение органов местного самоуправления (статья 2)

Из этого определения и иных статей федерального закона можно выделить некоторые признаки органа местного самоуправления

Что важно? Способ формирования. Орган местного самоуправления – это орган, сформированный путем избрания населением, либо на муниципальных выборах, либо выбран депутатами из своего состава.

Дальше

Наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Ну и еще. Этот орган – орган местного самоуправления, должен быть указан в качестве такового в Уставе муниципального образования, как входящий в структуру органов местного самоуправления.

В Уставе МО должны быть определены наименование органам местного самоуправления, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие решения организации и деятельности этого органа местного самоуправления, которые позволяют ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения.

От органа местного самоуправления следует отделять местные органы управления.

Например

В 39 статье 131 закона избирательная комиссия муниципального образования обозначена как муниципальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Если сопоставить признаки органа местного самоуправления с признаками избирательной комиссии, то даже поверхностный анализ показывает, что у избирательной комиссии отсутствуют вышеназванные признаки. Например, основная функция ИК – это организация и проведение выборов, референдумов, голосований по отзыву или голосование по изменению территориальных основ органов местного самоуправления. Очевидно, что эта деятельность не относится к полномочиям по решению вопросов местного значения. Следствием вышесказанного, является то, что избирательные комиссии, в том числе муниципальные избирательные комиссии де-факто выведены за рамки действия 12 статьи конституции РФ, которая распространяется на органы местного самоуправления. Иными словами, избирательные комиссии, могут входить в единую систему с органами государственной власти, к которым относится избирательные комиссии других территориальных уровней.

Термин орган местного самоуправления относится к числу конституционных. Этот термин используется например, в таких статьях как 3, 12, 15, 24, 32, ряде других. Более того, есть целая глава 8, где говорится о мсу и практически в каждой из этих статей используется термин «орган местного самоуправления».

Но из всего массива этих статей особенно следует выделить некоторые, в которых фактически формулируется ряд важных принципов, важных для мсу:

Конституционные нормы об ОМСУ.

Часть 1 ОМСУ — органы местного самоуправления.

Статья 12 — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (принцип организационного обособления органов местного самоуправления).

Конституционный суд неоднократно говорил, что организационная обособленность не является абсолютной, то есть границы с одной стороны вроде бы есть, а с другой стороны она не является такой уж железобетонной и взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления естественно, осуществляется.

Часть 2 статьи 130 — местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (принцип выборности органов местного самоуправления)

В данном случае принято говорить о закреплении принципа выборности органа местного самоуправления. На этот принцип также неоднократно обращал внимание Конституционный суд, который регулярно подчеркивает, что выборность органов мсу обязательно должна присутствоваться в поселениях и в некоторых иных видах муниципальных образований, при использовании тех или иных способах их формирования.

Далее

Часть 1 статьи 131 — структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом.

Это новая формулировка, которая появилась в тексте конституции после внесения в нее поправок в 2020 году. Точно также появилась:

Часть 1.1 статьи 131 — органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом.

Несмотря на то, что эти конституционные нормы были изменены в 2020 году фактически в них отражены те положения, которые присутствуют в нормах 131 закона достаточно давно и которые реализуются на практике.

С одной стороны органы мсу не находятся в подчиненности с органами государственной власти и они не обязаны выполнять их указания, кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством. В то же время они обязаны содействовать реализации единой общегосударственной политики – экономической, социальной и иной, а также, прав и свобод граждан.

Это достаточно схематичное разграничение, которое безусловно имеет ряд оговорок – ну например, если речь идет о необходимости соблюдения законности, понятно, что указание органов государственной власти соблюдается, имеется ввиду обращение в органы прокуратуры, судебные решения и тд. Но общая схема, достаточно условно может быть сформулирована примерно таким образом

Ну и еще

В законе предусмотрены случаи участия органов государственной власти в формировании органов управления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления

Какие ситуации уже есть в 131 законе?

Например

При формировании конкурсной комиссии для проведения конкурса по отбору кандидата на должность главы муниципального образования – 36 статья. При формировании конкурсной комиссии при назначении на по контракту главы местной администрации – 37 статья.

При расторжении контракта с главой местной администрации назначенного по контракту – 37 статья

При отрешении от должности и удалении главы муниципальной администрации муниципального образования в отставку – статья 74.1

Принцип разделения властей в действующей конституции предусмотрен только органов государственной власти

Для муниципального уровня он формально не является обязательным

Однако

На муниципальном уровне есть огромное количество элементов так называемой системы сдержек и противовесов. Несмотря на это, есть определенные виды муниципальных образований, например сельские поселения, где допускается совмещение должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа.

В чём основное отличие главы города и главы администрации города?

Формально высшим должностным лицом муниципального образования является глава города. Согласно уставу города, он представляет город в отношениях с другими органами власти, подписывает правовые акты, принятые городской думой, и от имени города заключает контракт с главой администрации города. Глава администрации как наёмный менеджер имеет более низкий статус, но в его руках сосредоточены основные рычаги управления городским хозяйством. Именно под его руководством формируется и исполняется городской бюджет, а глава города и депутаты гордумы только контролируют этот процесс. По сути городская дума в лице главы города устанавливает для администрации города правила игры, но в рамках этих правил глава администрации имеет широкие полномочия.

Ещё один важный момент: в отличие от главы администрации, который руководит своим ведомством единолично, глава города не может принять какое-либо решение без учёта мнения депутатов. 

Какие полномочия у главы города?

Он представляет город в отношениях со всеми остальными структурами, подписывает правовые акты, принятые гордумой, и заключает контракт с главой администрации города. При этом глава города не выбирает главу администрации. Отбор кандидатов на должность сити-менеджера осуществляет специальная конкурсная комиссия, половина которой формируется городской думой, а вторая половина - губернатором Кировской области. То есть ключевая роль в этом вопросе принадлежит депутатам и губернатору, а не лично главе города.

Ещё глава города может заключать трудовой договор с председателем городской Контрольно-счётной палаты, требовать внеочередного созыва гордумы, может вести приём населения и обращаться в суд, чтобы оспорить решения органов госвласти и предприятий, нарушающие права местного самоуправления. Ему предписано координировать деятельность администрации в вопросах «укрепления межнационального и межконфессионального согласия», следить за реализацией прав национальных меньшинств, адаптацией мигрантов и профилактикой межнациональных конфликтов. Плюс отдельной строкой в уставе города прописано право главы города принимать решение о реализации проектов муниципально-частного партнёрства. Вот, в общем-то, и всё.

А у главы администрации полномочий больше?

Значительно больше. Как мы уже говорили, глава администрации является её единоличным руководителем. Он разрабатывает структуру мэрии, формирует штат администрации и определяет размер зарплат своих подчинённых. Именно он назначает и увольняет своих заместителей, руководителей и сотрудников структурных подразделений администрации, а также руководителей муниципальных предприятий и учреждений.

Глава администрации выступает главным распорядителем бюджетных средств при исполнении бюджета, то есть ни один рубль из городской казны не может быть потрачен без его согласия. Он участвует в разработке проекта муниципального бюджета, а после его утверждения думой ежеквартально отчитывается о его исполнении. Он отвечает за организационное и материально-техническое обеспечение муниципальных выборов, а ещё за разработку и внесение изменений в два ключевых градостроительных документа - генеральный план и правила землепользования и застройки. И хотя любые изменения в эти документы затем выносятся на утверждение гордумы, согласие депутатов по этим вопросам чаще всего бывает формальным. Именно глава администрации выдаёт разрешения на строительство и на ввод в эксплуатацию всех объектов капитального строительства на территории города, а также осуществляет резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд.

И это всё?

Нет. К полномочиям главы администрации можно отнести любую из компетенций самой администрации. А в списке этих компетенций полсотни пунктов, касающихся городского хозяйства: от управления муниципальной собственностью и строительства дорог до организации народных дружин и отлова собак. То есть всё, что касается повседневной жизни горожан: бесперебойное тепло-, электро-, газо- и водоснабжение, транспортное обслуживание, благоустройство, вывоз мусора, детские сады, школы и учреждения культуры, переселение из ветхого жилья, организация торговли, содержание кладбищ, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций - за всё это отвечает глава администрации, а не глава города.

Кем стать проще - главой города или главой администрации?

Пути попадания на эти должности разные. Чтобы стать главой города, нужно избраться в гордуму, а для этого надо иметь политический вес и электоральную поддержку. При этом никаких особых требований в плане опыта и компетенций к потенциальному главе города не предъявляется. Можно даже иметь судимость, главное - сообщить о ней в избирком. То есть чисто теоретически главой города может стать любой гражданин, достигший совершеннолетия. 

К главе администрации как к основному распорядителю бюджетных средств требования гораздо выше. Он должен быть старше 25 лет, с высшим образованием по специальности «Государственное и муниципальное управление» или равноценным ему. Стаж работы в органах власти у кандидата должен составлять не менее четырёх лет. Если его нет, подойдёт стаж работы по любой специальности, но не менее пяти лет. Плюс у кандидата должен быть как минимум 3-летний опыт работы на руководящих должностях. 

 

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

В Конституции РФ используются такие термины, как структура органов местного самоуправления и система органов местного самоуправления

Обычно под структурой принято понимать перечень органов мсу

Под системой же понимается не только перечень этих органов, но и взаимосвязи, существующие между ними.

Все вышеназванные нормы Конституции неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного суда РФ.

Им сформулирован ряд важнейших позиций

Структура органов местного самоуправления фактически предусмотрена в части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В законе, конечно, говорится, что могут быть и иные органы местного самоуправления, но пока такой практики найти не удалось.

К обязательным органам местного самоуправления относятся: • представительный орган муниципального образования; • глава муниципального образования; • местная администрация.

Эти органы должны быть везде, в каждом муниципальном образовании, за исключением сельских поселений, где функции представительного органа выполняет сход граждан. Таких муниципальных образований около 70.

К факультативным (необязательным) органам местного самоуправления относятся:

• контрольно-счетный орган муниципального образования;

• иные органы местного самоуправления.

Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями 131 закона и в этих же статьях устанавливаются взаимоотношения этих органов. Ключевыми являются статьи с 35 по 37

Контрольно-счетный орган создается в целях осуществления внешнего финансового контроля. №6 ФЗ «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов РФ и мунициппальных образований».

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОРЯДОК ЗАНЯТИЯ ДОЛЖНОСТИ, ПОЛНОМОЧИЯ И ОБЩИЕ ПРАВИЛА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ГАРАНТИИ ИММУНИТЕТА.

Статья 22. Органы местного самоуправления города Махачкалы

 

1. Структуру органов местного самоуправления города Махачкалы составляют:

1) представительный орган местного самоуправления города Махачкалы с внутригородским делением "город Махачкала" - Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (Махачкалинское городское Собрание);

2) высшее должностное лицо городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - Глава городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (Глава Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Глава Администрации города Махачкалы);

 

3) исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - Администрация городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (Администрация города Махачкалы);

4) контрольно-счетный орган местного самоуправления городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - Контрольно-счетная палата городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (Контрольно-счетная палата города Махачкалы).

2. Изменение структуры органов местного самоуправления города Махачкалы осуществляется не иначе как путем внесения изменений в настоящий Устав.

 

Глава МО с одной стороны является самостоятельным органом местного самоуправления, с другой стороны – высшим должностным лицом. Именно это говорит о его ключевой позиции в структуре органов местного самоуправления. Именно глава МО олицетворяет власть на местном уровне, представляет муниципальное образование вовне, выступая от имени МО без предъявления каких-либо дополнительных доверенностей.

Во 2 статье 131 закона говорится – глава МО – это выборное должностное лицо и не относится к числу муниципальных служащих. Это лицо, замещающее муниципальную должность. Его статус должен быть урегулирован специальными законами, Уставом МО, муниципальными правовыми актами, особенно в части регулирования гарантий деятельности главы МО.

В этой связи для понимания статуса главы МО очень важно обратить внимание на позицию Конституционного суда, которую он сформулировал в своем постановлении от 27.06.2013 года №15 П.

Конституционный суд отметил, что нормы трудового кодекса РФ направлены на регулирование трудовых отношений и не распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, имеющих особый публично-правовой статус. Отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, как обусловленная осуществлением власти самим местным сообществом по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда посредством гарантированного 137 статьей Конституции свободного избрания, деятельности и профессии, на основании трудового договора, который заключается с работодателем

Иными словами КС РФ еще раз обратил внимание на то, что природа отношений, которые возникают у главы муниципального образования с муниципальным образованием, равно как и у иных должностных лиц – это не трудо-правовые отношения, это публично-правовые отношения, которые регулируются иными законодательными и подзаконными актами. В настоящее время предусмотрены следующие способы замещения должности главы МО.

В 36 статье 131 закона предусмотрены следующие способы замещения должности главы МО:

1.      Избрание главы МО на муниципальных выборах

2.      Избрание главы МО депутатами из своего состава. В этом случае речь идет изначально об избрании депутатов непосредственно населением и только опосредованно уже население влияет на то, каким будет глава МО.

3.      Третий способ – избрание представительным органом МО главы МО из числа кандидатов, которые были представлены конкурсной комиссией по результатам конкурса. Вот этот последний способ достаточно новый, он был введен ФЗ в 2015 году, но тем не менее достаточно большее количество муниципалитетов перешли на этот способ.

И в зависимости от способа замещения должности главы МО решается вопрос о том, какой орган МСУ он может возглавлять.

В 131 законе предусмотрено, что глава МО в случае избрания его на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа МО и исполняет полномочия председателя этого органа, либо возглавляет местную администрацию. В случае, если происходит избрание представительным органа МО из числа кандидатов, которые представлены конкурсной комиссией по результатам конкурса глава МО возглавляет местную администрацию.

Это все предусмотрено в 36 статье.

Для сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, предусмотрены исключения из этого правила. В этих МО глава МО в случае избрания его на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава может одновременно выполнять полномочия главы местной администрации и председателя представительного органа. Таким образом, мы видим, с одной стороны предусматриваются элементы сдержек и противовесов, а с другой стороны они не являются обязательными и в поселениях от этого принципа отходят. И это соответствует действующему законодательству.

Полномочия главы муниципального образования зависят от того, возглавляет ли он местную администрацию или председательствует в представительном органе МО.

Тем не менее, независимо от того, какое фактическое место в системе органов МСУ он занимает, у главы МО есть определенные полномочия, которые связаны со статусом высшего должностного лица.

Во – первых: глава МО подконтролен и подотчетен населению и представительному органу МО.

Во – вторых: на главу МО возложена обязанность ежегодно отчитываться перед представительным органом о целом круге вопросов

Глава МО отчитывается о своей деятельности, о деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в случае если он возглавляет местную администрацию. Кроме того, глава МО отчитывается о деятельности иных подведомственных главе МО органов МСУ.

ГЛАВА МО отчитывается каким образом он занимался решением вопросов, поставленных представительным органом МО

Это нормы 131 закона

1.      Представляет муниципальное образование во вне, без доверенности действует от имени муниципального образования.

2.      Подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

3.      Издает в пределах своих полномочий правовые акты. Вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

4.      Обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Когда речь о полномочиях главы МО, есть еще одно обстоятельство, на которое нужно обращать внимание. Это прекращение полномочий

Глава МО является выборным должностным лицом, то есть избирается на определенный срок. Очевидно, что его полномочия прекращаются в связи с истечением этого срока, то есть с истечением срока, на который он был избран. Но полномочия могут прекращаться и досрочно.

В 36 статье 131 закона предусмотрены основания для его досрочного прекращения полномочий.

 

1. Голосование по отзыву депутата Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - голосование по отзыву) проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Республики Дагестан для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

2. Основаниями для отзыва депутата Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - депутат) могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

3. С инициативой проведения голосования по отзыву могут выступить граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом на соответствующих выборах. Инициативная группа по проведению голосования по отзыву обращается в Избирательную комиссию города Махачкалы с ходатайством о регистрации инициативной группы.

. В случае соответствия ходатайства и документов, представленных инициативной группой по проведению голосования по отзыву, требованиям законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан, настоящего Устава избирательная комиссия принимает решение о направлении их, а также приговора, решения или иного судебного постановления, указанного в части 6 настоящей статьи, в Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала".

7. Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" в течение 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению голосования по отзыву и приложенных к нему документов на открытом заседании проверяет наличие оснований для отзыва депутата. На данное заседание для дачи объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, приглашается отзываемый депутат.

8. Если Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" признает наличие оснований для отзыва, избирательная комиссия в течение 15 дней со дня принятия Собранием депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" соответствующего решения осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению голосования по отзыву и выдает ей регистрационное свидетельство.

10. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в городе Махачкале.

 

11. Итоги голосования по отзыву депутата и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

 

 Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования

По данным Минюста России в 2018 году досрочно прекращены полномочия 1304 глав муниципальных образований (что составляет примерно 7 % от общего их числа), из них: • 1002 — в связи с отставкой глав по собственному желанию; • 203 — в связи с упразднением или преобразованием муниципальных образований; • 63 — в связи со смертью; • 14 раз — в связи с удалением в отставку; • 12 раз — в связи с вступлением в силу обвинительных приговоров; • 10 раз — по иным основаниям.

Их можно сгруппировать, выделив такие основания как, основания, связанные с нарушением определенных требований, которые предъявляются к лицу, занимающему должность главы МО. например, прекращение гражданства РФ.

Целая группа оснований связана со здоровьем, смерть, неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия.

В качестве оснований является изменение основ территориального самоуправления, преобразование или изменение границ МО.

Речь идет о определенной аналогии, которые касаются и оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа.

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Статья 23. Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (Махачкалинское городское Собрание)

 

1. Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" формируется путем избрания депутатов из состава представительных органов внутригородских районов города Махачкалы в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства, составляющей 15 депутатов на срок полномочий представительных органов внутригородских районов города Махачкалы.

Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" состоит из 45 депутатов.

2. Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обладает правами юридического лица.

 

3. Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

4. Основной организационной формой деятельности Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" являются ее заседания. Заседание Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" считается правомочным, если на нем присутствует более 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" проводятся не реже одного раза в три месяца.

Статья 27. Компетенция Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала"

 

1. В исключительной компетенции Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" находятся:

1) принятие устава города Махачкалы, внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение бюджета города Махачкалы и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

 

4) утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности города Махачкалы;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия города Махачкалы в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления города Махачкалы;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления города Махачкалы полномочий по решению вопросов местного значения города Махачкалы;

10) принятие решения об удалении Главы города Махачкалы в отставку;

11) утверждение правил благоустройства территории города Махачкалы.

6) избрание Главы города Махачкалы из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, установление порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы города Махачкалы, общего числа членов конкурсной комиссии;

2. Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" заслушивает ежегодные отчеты Главы города Махачкалы о результатах его деятельности и деятельности Администрации города Махачкалы, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала".

 

Правовой статус представительного органа МО урегулирован в ряде статей 131 закона.

Из их числа особенно следует выделить 35 статью.

Представительный орган муниципального образования – это коллегиальный орган, представляющий интересы населения МО и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от его имени. У одного МО не может быть несколько представительных органов.

Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности. В законе выделяется правомочность органа и правомочность заседания. Представительный орган МО может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Это правомочность органа. Заседания представительного органа МО не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Это правомочность заседания. В федеральном законодательстве предусматриваются прямые выборы представительных органов в нескольких видах МО.

Это поселения, муниципальные округа, городские округа, внутригородские районы, МО городов федерального значения. То есть это муниципальные образования первого или нижнего уровня.

Представительные же органы муниципального района или городского округа с внутрирайонными муниципальными образованиями могут формироваться как на муниципальных выборах, так и путем делегирования.

Что такое делегирование?

Формирование путем делегирования означает, что представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов, указанных поселений, которые избираются представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселений нормы представительства.

Иными словами,

Глава и несколько депутатов поселений по должности составляют представительный орган муниципального района. Избирается нижний уровень. Верхний уровень формируется путем делегирования.

Для муниципального уровня важно сохранять принцип выборности. Это 130 статья Конституции.

В 2017 году следуя принципу выборности, в этот способ – формирование путем делегирования – были внесены изменения, касающиеся установления запрета для глав МО, которые избраны по результатам конкурса. Им запрещено быть делегированными в представительный орган муниципального района.

Дело в том, что такой конкурсный глава не проходит процедуру прямых или косвенных выборов. То есть не получает свои полномочия от населения. Вместо такого главы представительный орган этого поселения избирает из своего состава в представительный орган муниципального района, в состав которого входит это поселение одного дополнительного депутата. У представительного органа есть исключительные полномочия и иные полномочия. Собственные полномочия представительный орган муниципального образования реализует путем принятия тех или иных муниципальных правовых актов. Вопросы исключительного ведения представительного органа – это те вопросы, которые не требует проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации на собраниях сходах граждан и тд. Это те вопросы, которые решает только представительный орган. Никто иной не вправе решать эти вопросы.

И в 35 статье перечислен круг вопросов, которые находятся в исключительной компетенции:

1.      принятие Устава МО, внесение в него изменений

2.      утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении

3.      установление, изменение и отмена местных налогов и сборов

4.      утверждение стратегии социально-экономического развития

5.      определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и ряд других вопросов.

Очевидно, что это те вопросы, которые являются наиболее важными, наиболее значимыми для МО.

В данном случае, на что еще можно обратить внимание

Перечень исключительных полномочий представительного органа, который перечислен в 35 статье не является исчерпывающим. Он может быть расширен, но не сужен, Уставом МО, если это предусмотрено законами субъектов РФ или федеральными законами.

Как работает представительный орган

Это коллегиальный орган, поэтому основной формой работы представительного органа – являются заседания. Подготовку заседания представительного органа, внесение предложений в повестку дня, решение вопросов текущей деятельности или иных вопросов организации и деятельности представительного органа МО призван осуществлять председатель представительного органа МО, который может также выступать в качестве главы МО.

Следует отметить, что за ненадлежащее выполнение председателем своих функций по организации работы представительного органа МО могут наступить отрицательные последствия для всего представительного органа МО, поэтому очень важно на это обращать внимание. Что вроде бы работает плохо председатель, а последствия наступают для всего органа. Например, этот орган может быть распущен и такие примеры уже были (константиновское сельское поселение Ярославской области). Представительный орган МО для своей работы формирует комитеты и комиссии. Причем регламентом самого представительного органа может быть предусмотрено, что один депутат входит одновременно в несколько комитетов. Например, в состав одного комитета входит с правом решающего голоса, в другой с правом совещательного голоса. Количество комитетов и комиссий может быть достаточно большим в крупных МО, в небольших сельских поселениях, как правило, формируется 3 таких комитета – по вопросам экономики и собственности, по социальным вопросам и вопросам законности (на самом деле по вопросам собственного местного самоуправления).

Кроме того, в 131 закон в марте 2011 года были внесены поправки, которые предусматривают что депутаты представительного органа, которые избраны по партийным спискам входят в депутатские объединения, во фракции.

Фракция включает в себя депутатов, которые избраны в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракцию могут также входить депутаты, которые были избраны по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта или регламентом, либо иным каким то актом представительного органа МО

Что важно

Депутат, избранный в составе партийного списка кандидатов не вправе выйти из фракции, в которой он состоит

Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

Формирование представительного органа муниципального района

По данным Минюста России по состоянию на начало 2019 года из 1728 представительных органов муниципальных районов 1051 состав формировался путем прямых выборов, 677 составов — по системе делегирования

В законе предусмотрено несколько оснований, по которым

Прекращение полномочий представительного органа Ч. 16 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ.

1.      Самороспуск

2.      Наступление ответственности перед государством (роспуск в порядке статьи 73)

3.      Признание судом неправомочного состава

4.      Преобразование муниципального образования

5.      Увеличение численности избирателей более чем на 25 % в связи с изменением границ

Все это должно быть отражено в Уставе МО.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа МО означает и прекращение полномочий избранных его депутатов.

МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ. ГЛАВА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.

Местная администрация является одним из обязательных органов местного самоуправления, которые должны быть в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования. В законе используются два равнозначных термина – местная администрация и исполнительно-распорядительный орган мсу.

Местная администрация является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Перечень полномочий местной администрации зависит от объема вопросов местного значения, которые решают МО самостоятельно, а также от вида и объема полномочий, которые передаются этому МО.

В связи с этим невозможно в федеральном законодательстве установить единообразный перечень полномочий местной администрации. И в отличие от статей 35-36 перечня полномочий в 37 статье в отношении местной администрации не приводятся.

Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Это подразумевает его личную ответственность за все принимаемые местной администрацией решения.

Главой местной администрации является лицо – либо глава МО, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Таким образом

Модели замещения должности главы местной администрации:

1.      назначение по контракту по результатам конкурса

2.      избрание в качестве главы МО непосредственно населением

3.      избрание в качестве главы МО депутатами представительного органа из своего состава

4.      избрание представительным органом по результатам конкурса

5.      избрание как главы МО на сходе граждан в поселении, в котором полномочия представительного органа осуществляет сход

вариативность большая

существуют разные модели взаимоотношений органов местного самоуправления между собой. Это в полной мере касается и главы местной администрации. Возможна модель при которой глава МО возглавляет местную администрацию. Возможна и иная ситуация. Когда местную администрацию возглавляет глава, назначенный по конкурсу. В зависимости от способа замещения должности и статус главы местной администрации будет разным. Глава местной администрации, назначенный по контракту представительным органом по результатам конкурса является муниципальным служащим. Если же главой местной администрации явл глава МО, то это выборное должностное лицо мсу.

В 37 статье предусмотрены определенные особенности организации конкурса на должность главы местной администрации. Очевидно, что в этом случае существенная роль представительного органа МО, что предусмотрено в 131 законе. Представительный орган МО устанавливает порядок проведения конкурса, то есть принимает положения, которые регулируют организацию проведения конкурса. Представительный орган устанавливает общее число членов в конкурсной комиссии, устанавливает состав конкурсной комиссии, назначает членов конкурсной комиссии. Важно, что в состав конкурсной комиссии могут входить представители органов государственной власти субъектов РФ. кандидатом на должность главы местной администрации, назначаемого на свою должность по контракту по результатам конкурса могут предъявляться дополнительные требования.

Дополнительные требования на практике бывают направлены на поиск кандидатов, которые уже достигли определенного возраста, которые имеют стаж и опыт управленческой и хозяйственной деятельности, у которых есть профильное образование, знание языков народа, который проживает на территории МО, могут быть и иные критерии, которые являются важными для конкретного МО.

Лицо, назначается на должность главы местной администрации представительным органом МО из числа кандидатов, которые представлены конкурсной комиссией по результатам конкурса. А вот контракт уже с этим главой заключается главой МО. таким образом, при проведении конкурса могут быть предъявлены дополнительные требования, связанные с оценкой профессиональной компетенции, решения принимает представительный орган, оформляет это решение глава МО. в соответствии с вопросами местного значения и полномочиями, которые есть у разных органов местного самоуправления по их решению формируется структура местной администрации. Представительный орган МО по представлению главы местной администрации утверждает структуру администрации. Существуют различные принципы, которые положены в основу распределения задач и функций между подразделениями местной администрации. В практике управления эти организационные звенья местной администрации могут систематизироваться согласно принципу целесообразности, по отраслям управления, по характеру управленческой деятельности, по стадиям управленческого цикла, по целевым группам, по территориальному принципу или по каким то иным критериям.

Чем более крупным является МО, тем более сложной является структура местной администрации.

В соответствии с принципом разделения задач и функций создаются соответствующие организационные единицы: управления, отделы, комитеты и тд.

Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых МО. в то же время существует ряд однотипных органов почти для каждого МО:

1.      орган управления финансами

2.      орган управления муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, культурой и тд.

Как правило, это все структурные подразделения местной администрации

Федеральное законодательство не содержит норм о прекращениях полномочий местной администрации

Институт прекращения полномочий предусмотрен только для главы МО

Досрочное прекращение полномочий главы местной администрации По данным Минюста России в 347 случаях в 2018 году досрочно прекращались полномочия глав местных администраций, в том числе: • 311 раз — в связи с добровольной отставкой; • 5 раз — в связи со смертью; • 4 раза — в судебном порядке (в связи с нарушением указанными должностными лицами условий контракта); • 22 раза — в связи с преобразованием либо упразднением муниципальных образований; • 5 раз — по иным основаниям

 

КОНТРОЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ИНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Все многообразие лиц, замещающих муниципальные должности можно разбить на 2 большие группы

1.      выборные должностные лица

2.      муниципальные служащие

Выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенном собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Вот такая сложная конструкция.

В статье 2 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» есть легальное определение термина муниципального служащего.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Должность в МС это должность в местном самоуправлении, аппарате избирательной комиссии МО, которая образуется в соот с Уставом МО, имеет установленный круг обязанностей по обеспечению полномочий органов мсу.

Должности МС устанавливаются муниципально-правовыми актами, в соот с реестром должностей МС в субъекте РФ и утверждаемом законом субъекта РФ

Особенности правового статуса:

Выборные должностные лица

На федеральном уровне у нас нет такого закона, кот регулирует особенности их правового статуса. Эти вопросы регулируются 131 законом – в первую очередь 40 статья, законами субъектов РФ.

Все выборные лица местного самоуправления избираются прямо или косвенно населением МО, они представляют интересы населения соот территории. А депутат представляет соот орган мсу перед населением. По общему правилу, полномочия депутата, члена выборного органа мсу начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы нового выборного органа мсу. Полномочия же выборного должностного лица, как правило, речь идет о главах МО, начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица мсу.

Выборные д/л могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе и непостоянной основе в соот с 131 Законом и Уставом МО. депутаты представительного органа, как правило, осущ свои полномочия на непостоянной основе, хотя предусмотрена возможность работы на непостоянной основе не более 10% депутатов от установленной численности представ органа МО. В том случае если представ орган небольшой, если его численность составляет менее 10 человек, то на освобожденной основе может работать 1 депутат.

И на практике иногда возникают коллизии, кот проявляют несоот законод норм правилам арифметики.

Например,

Если в представ органе 15 депутатов, по правилам арифметики на освобожденной основе казалось бы должно работать 2 депутата, но в законе очень четкая формулировка – не более. Поэтому, по факту 1 депутат на освобожд или на постоянной основе.

Как правило, формами депутатской деят предст органа, явл такие как:

1.      участие в заседании предст органа МО

2.      участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп, фракций, кот созд представ органом

3.      выполнение поручений представ органа МО

4.      работа с избирателями

5.      наказы

гарантии осущ деят депутата устанав уставами МО

достаточно редко на региональном или муниц уровне регул особенности правового статуса главы МО, и иногда возникают ситуации, когда непонятно,  а какой размер премии может назначаться для главы МО, как она ему выплачивается. (возбуждение уголовного дела).

Когда мы говорим о выборных лицах, о депутатах в первую очередь, они работают с избирателями. Встречи депутата с избирателями проводятся в тех помещениях, кот специально для этого были отведены. Могут быть и иные варианты – внутридворовые территории, при условии, что их проведение не нарушит режим работы этих объектов, соц инфрастуктуры.

На практике возникали случаи, когда на этих встречах пытались распространить законодательство о массовых акциях.

В 40 статье 131 закона предусмотрено, что уведомления о таких встречах не требуется.

Ограничения для депутатов

Антикоррупционное законодательство

 

Сведения о лицах, замещающих муниципальные должности по данным Минюста России

Из 235,8 тыс. депутатских мандатов замещено 227,0 тыс. 95,5 % депутатов избраны по одномандатным и многомандатным округам, остальные по партийным спискам. Избрано 21140 глав муниципальных образований. Деятельность органов местного самоуправления обеспечивают около 299,1 тыс. муниципальных служащих, из которых: • 283,6 тыс. работают в местных администрациях; • 3,1 тыс. — в аппаратах представительных органов; • 7,4 тыс. — в иных органах местного самоуправления. Понятие выборных лиц

На муниц служащих распространяется трудовое законодательство с теми особенностями, кот предусмотрены законод о МС.

Единство гос и гражданской службы обеспечивается посредство:

1.      единство квалификационных требований

2.      единство ограничений и обязательств

3.      единство требований к подготовке кадров

4.      соотносимость условий оплаты труда, социальных гарантий

5.      соотносимости основных условий пенсионных гарантий