Лекция 8. Конституционные основы федеративного устройства в Российской Федерации

1.    Современная модель федеративного устройства России. Принципы федерации в России.

2.    Основные характеристики России как федеративного государства.

3.      Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4.      Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации.

5.      Конституционно-правовой статус субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Критерии отнесения государства к числу федеративных

1.              Формально-социальный – государство называется федерацией

2.              Статусный – федеративное государство предполагает, что его части получают статус субъектов федерации и более высокую меру самостоятельности, нежели части унитарного государства

Вместе с тем у субъекта федерации более низкий статус, чем у независимого государства.

В Великобритании и Канаде для независимости исторических частей, колониальных и зависимых территорий достаточно проведения референдума и поддержки сецессии большинством голосов.

Конституционный суд РСФСР в своем постановлении от 13 марта 1992 года сформулировал свою позицию, согласно которой одностороннее установление субъектом федерации такого права «означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства».

Классификации федерации по различным признакам:

1.              По видам субъектов могут быть федерации: а) все субъекты которых формально являются государствами б) имеющие смешанный состав субъектов – государства, национально-государственные образования, территориально-государственные образования

2.              По порядку образования различают: а) объединение ранее официально независимых государств в новое, федеративное государство – типичным примером является образование СССР в 1922 году, когда в новый союз вошли независимые республики б) преобразование ранее унитарного государства в федеративное, например Бельгия, а также Россия, которая до января 1918 года официально являлась унитарным государством, а затем провозглашена федеративным государством

3.              По правовой основе федерации могут быть: а) договорные, основой которых является договор об образовании б) конституционные, основой которых конституция федеративного государства

4.              По статусу субъектов выделяют федерации: а) симметричные – в них субъекты имеют равное правовое положение б) ассиметричные – в основном статус субъектов сходен, однако есть и различия, прежде всего у них больше или меньше объем прав и возможностей в отношениях с федеральным центром 

В унитарном государстве более жестко централизованы вопросы налогов и бюджета. Административно-территориальные единицы в сильной степени в сильной степени зависят, который устанавливает систему налогообложения во всех деталях и мало что оставляет органам административно-территориальных единиц.

8. В унитарных государствах население административно‑территориальных единиц избирает депутатов в общегосударственный парламент в избирательных округах, образуемых на их территории.

Во многих унитарных государствах специального представительства от административно‑территориальных единиц в парламенте нет. Парламент является однопалатным органом.

В федеративных государствах парламент состоит из двух палат. Одна из палат состоит из лиц, избираемых на территории субъектов федерации (например, в Сенат США избираются по два сенатора от каждого штата).

Помимо выборов, могут использоваться и другие пути формирования органа представительства субъектов на федеральном уровне. Например, в ФРГ члены верхней палаты — Бундесрата — назначаются правительствами земель. В Российской Федерации в 1993 г. в Совет Федерации Федерального Собрания избирались по два депутата от каждого субъекта РФ, в 1995 г. членами Совета Федерации стали по должности председатель законодательного собрания и глава исполнительной власти субъекта, с 2000 г. один представитель избирается органом законодательной власти, второй назначается главой исполнительной власти субъекта.

 В 2014 г. поправкой в Конституцию предусмотрены представители Российской Федерации, назначаемые в Совет Федерации Президентом РФ, их число не должно было превышать 10% от общей численности палаты, т. е. 17 парламентариев, согласно поправке 2020 г. их стало 30; пока такие назначения не произведены. Правда, во многих унитарных государствах также создаются верхние палаты как органы территориального (регионального) представительства.

В федеративных государствах используются и другие средства влияния субъектов на дела федерации и деятельность ее органов: обращение от имени субъекта в федеральные органы, в том числе в парламент, с законодательной инициативой, к главе государства с поста‑

Во многих федеративных государствах подобного специального представителя федеральной администрации в субъектах не имеется. О принятых или готовящихся решениях субъекты могут сообщать федеральному центру, особенно когда нужна поддержка федерации начинаниям субъекта, но такой обязанности не установлено. В федеративных государствах, особенно с тягой к усилению федерального центра, есть различные средства влияния на дела субъектов. Например, в Индии центр назначает губернаторов штатов, которые выступают связующим звеном между федерацией и штатами.

В Российской Федерации сначала был предусмотрен институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ. После разделения страны на федеральные округа (2000 г.) в каждый округ назначен полномочный представитель Президента, а в субъекты — федеральные инспектора (главные федеральные инспектора), подчиняющиеся полномочному представителю. У них нет права прямого контроля за деятельностью представительной и исполнительной власти субъектов. Но они собирают и представляют Президенту и Правительству РФ информацию о положении дел в субъекте. Усиление вертикали исполнительной власти в России привело в 2004 г. к замене прямых выборов населением высшего должностного лица субъекта РФ наделением его данными полномочиями решением органа законодательной власти из числа кандидатов, предлагаемых Президентом РФ. В 2012 г. прямые выборы высшего должностного лица восстановлены, однако сохранено участие Президента РФ в подборе кандидатов на этот пост (в некоторых субъектах РФ оставлено правило о том, что указанное лицо избирается на должность решением

законодательного органа, в согласовании кандидатуры также принимает участие Президент РФ).

Кроме того, в ряде федераций создаются подразделения федеральных органов исполнительной власти на территории отдельных либо нескольких субъектов федерации. Например, в Российской Федерации соответствующие подразделения выполняют свои функции самостоятельно, но в контакте с органами исполнительной власти субъектов РФ. Деятельность таких подразделений в рамках федерального округа координирует полномочный представитель Президента РФ, но без права вмешательства в оперативные функции соответствующих органов.

создание федеральных совещаний (конференций) руководителей соответствующих органов субъектов (например, в России под руководством Президента РФ функционирует Государственный Совет РФ, в который по должности входят главы исполнительной власти всех субъектов РФ; при палатах Федерального Собрания создан Совет законодателей, состоящий из глав законодательной власти субъектов РФ). В ряде федераций (Российская Федерация, ФРГ и др.) есть представительства субъектов на федеральном уровне.

9. Границы административно‑территориальных единиц в унитарном государстве определяются и изменяются центром, при этом может выявляться мнение населения и органов соответствующих территорий.

В федеративном государстве, как правило, субъекты обладают принципом верховенства в отношении своей территории, т. е. ее нельзя изменить без их согласия или участия.

10. В унитарном государстве чаще у центра есть право на приостановление действия актов органов представительной и исполнительной власти административно‑территориальных единиц, которые он находит нецелесообразными, а также на отмену актов этих органов, являющихся незаконными (если орган сам не отменяет акт).

В федеративном государстве центр тоже может ставить перед субъектом вопрос о нецелесообразности и тем более незаконности его акта. Как поступит субъект в данном случае — его дело. По нецелесообразным актам все на этом может закончиться. Спор же по поводу конституционности или законности акта субъекта передается в конституционный суд или высший суд общей юрисдикции федерации.

Однако и субъект вправе оспаривать конституционность или законность акта органа федерации в федеральных судах.

11. В унитарном государстве, если названных средств оказывается недостаточно, центральная власть может пойти на приостановление деятельности и даже роспуск органов представительной власти административно‑территориальной единицы, смещение с должности главы исполнительной власти. При необходимости может быть введено чрезвычайное положение на территории административно‑территориальной единицы, создана временная администрация.

В большинстве федеративных государств центральная власть не может приостанавливать деятельность и распускать органы законодательной (представительной) власти субъекта, смещать с должности главу исполнительной власти, избранного населением (конечно, если он назначен федеральным центром, тогда он может быть освобожден от должности).

Но федеративные государства тоже вынуждены идти на определенные меры воздействия на органы власти субъектов. Например, Президент РФ до 2004 г. имел право инициировать принятие федерального закона о роспуске органа законодательной власти субъекта РФ, если соответствующий суд констатирует нарушение актом данного органа федерального законодательства либо прав граждан, а сам орган не принимает мер к отмене или корректировке акта. Теперь Президент сам может принять решение о роспуске органа законодательной власти. Если аналогичное нарушение обнаруживается в акте главы исполнительной власти субъекта РФ и по обращению

Президента РФ он не принимает необходимых мер к отмене либо изменению акта, Президент вправе отрешить от должности такое лицо.

Как правило, федеративные государства предусматривают средства так называемой федеральной интервенции: введение чрезвычайного положения, президентского правления; наведение порядка с использованием силы, в том числе вооруженной, при пресечении попыток разрушения федерации. Эти меры применяются центром и по просьбе субъекта федерации, и по собственной инициативе. Они могут быть направлены и против органов власти субъекта, если они сами являются инициаторами сепаратизма, образования незаконных вооруженных формирований, массовых беспорядков, применения насилия и создания угрозы жизни многих людей.

На практике есть унитарные государства с высокой степенью самостоятельности административно‑территориальных единиц и федеративные государства, тяготеющие к централизации.

Некоторые исследователи пользуются категорией децентрализованное государство, понимая под ним государство, в котором произведена в сильной степени передача полномочий от центра частям государства (децентрализация). Категория децентрализованного государства является весьма условной, поскольку создание государства — это всегда выделение таких дел, которыми должен управлять центр, это централизация руководства. Иначе говоря, централизация — синоним государства, его неотъемлемый атрибут.

Концентрация управления на общегосударственном уровне действительно может быть очень большой, а частям государства остаются незначительные функции. Это может быть характерно как для унитарных государств, так и для федераций и делается путем конституционно‑правового закрепления возможностей центра. Но нередко концентрация руководства в руках центра имеет место не столько юридически, сколько фактически, что выражается в политическом режиме, реальных инициативах руководства федеративного государства и т. п. Например, в период существования СССР союзный центр и по Конституции имел весьма ощутимые полномочия, и фактически настолько все держал в своих руках, что можно было говорить о сверхцентрализме. В науке даже возникло понятие «унитарная федерация», используемое по отношению как к СССР, так и к некоторым другим федерациям (например, ФРГ, США).

Порой государство вроде бы оставляет за собой небольшое число полномочий, а остальные отдает своим регионам, но эти оставленные за собой возможности государства могут быть ключевыми для управления страной. Например, в период СССР существовали общесоюзные и союзно‑республиканские министерства. Первые руководили отраслями, находившимися в ведении СССР, вторые — отраслями, находившимися в ведении как СССР, так и союзных республик. Но подавляющая часть промышленных и других предприятий, бывших тогда, как известно, государственной собственностью, находилась в подчинении министерств СССР. Наряду с Госпланом СССР каждая союзная республика имела свой госплан. Но основные позиции экономического развития формировались, конечно, в союзном органе.

Передача большого числа дел из центра в регионы возможна под давлением последних, с учетом их специфики, а также для того, чтобы в соответствующих частях государства погасить сепаратистские тенденции. В этом случае может иметь место юридическое и фактическое ослабление государственного центра. Иногда даже возникает угроза распада государства. Однако нередко государство сохраняется благодаря гибкой политике центра, обеспечивающего сочетание общегосударственных интересов и самостоятельности территорий. Все это можно видеть в практике Российской Федерации 1990‑х гг.

Категория децентрализованного государства может применяться в характеристике и унитарных, и федеративных государств.

Унитарное государство чаще подходит под данную категорию, если: 

1) обеспечивает перераспределение многих полномочий в пользу административно‑территориальных единиц высшего уровня;

2) имеет территориальные единицы с автономным статусом или национально‑территориальные автономные единицы.

Но нередко концентрация руководства в руках центра имеет место не столько юридически, сколько фактически, что выражается в политическом режиме, реальных инициативах руководства федеративного государства и т. п. Например, в период существования СССР союзный центр и по Конституции имел весьма ощутимые полномочия, и фактичски настолько все держал в своих руках, что можно было говорить о сверхцентрализме. В науке даже возникло понятие «унитарная федерация», используемое по отношению как к СССР, так и к некоторым другим федерациям (например, ФРГ, США). Порой государство вроде бы оставляет за собой небольшое число полномочий, а остальные отдает своим регионам, но эти оставленные за собой возможности государства могут быть ключевыми для управления страной.

Например, в период СССР существовали общесоюзные и союзно‑республиканские министерства. Первые руководили отраслями, находившимися в ведении СССР, вторые — отраслями, находившимися в ведении как СССР, так и союзных республик. Но подавляющая часть промышленных и других предприятий, бывших тогда, как известно, государственной собственностью, находилась в подчинении министерств СССР. Наряду с Госпланом СССР каждая союзная республика имела свой госплан. Но основные позиции экономического развития формировались, конечно, в союзном органе. Передача большого числа дел из центра в регионы возможна под давлением последних, с учетом их специфики, а также для того, чтобы в соответствующих частях государства погасить сепаратистские тенденции. В этом случае может иметь место юридическое и фактическое ослабление государственного центра. Иногда даже возникает угроза распада государства. Однако нередко государство сохраняется благодаря гибкой политике центра, обеспечивающего сочетание общегосударственных интересов и самостоятельности территорий. Все это можно видеть в практике Российской Федерации 1990‑х гг.

Категория децентрализованного государства может применяться в характеристике и унитарных, и федеративных государств.

Унитарное государство чаще подходит под данную категорию, если:

1) обеспечивает перераспределение многих полномочий в пользу административно‑территориальных единиц высшего уровня;

2) имеет территориальные единицы с автономным статусом или национально‑территориальные автономные единицы.

Например, к первой группе можно отнести Италию. Ее Конституция в пределах основных принципов, установленных законами государства, и при условии непротиворечия национальным интересам и интересам других областей предоставляет областям право на издание законодательных норм по 18 позициям, по другим вопросам, указанным конституционными законами, а также для проведения в жизнь общегосударственных законов. Это, в частности, административные функции, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство, внутренняя организация и др. Однако децентрализованные сферы не являются предметами исключительного ведения областей, а относятся к совместному ведению государства и областей, поэтому основополагающие нормы все‑таки исходят от государства.

Уставы (статуты) областей утверждаются актами центрального парламента.

Ко второй группе можно отнести унитарные государства, в которых есть особый статус территорий, политическая или административная автономия. Это, например, Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс в Великобритании, Корсика во Франции, четыре национальных и 13 исторических областей в Испании, Сицилия и еще четыре области в Италии, автономные районы, национальные округа, автономные уезды в Китае и др. Права у соответствующих единиц различные. Например, в некоторых национальных областях Испании есть особенности в гражданском праве, административном и судебном процессах, своя полиция и др. Но уставы автономных сообществ

Испании утверждаются актами парламента государства. В Северной Ирландии есть свое законодательство, в Шотландии и Уэльсе — местные ведомства по делам данных территорий, а также специальное министерство в британском кабинете. Как правило, права шире у единиц, обладающих политической автономией. Государство отдает в их самостоятельное ведение местные дела, законодательство, требуя при этом соблюдения общегосударственных интересов.

В федеративных государствах степень децентрализации зависит от конкретной страны и ее условий. Например, применительно к США можно говорить о высокой степени децентрализации законодательства и управления многими сферами. Однако в целом вряд ли можно говорить о США как о децентрализованном государстве, на практике и в сознании населения скорее это единое и высокоцентрализованное государство. То же самое можно сказать о таких федерациях, как ФРГ, Канада, Бразилия и др.

Опыт показывает, что высокой меры децентрализации требуют субъекты федераций, образованные с учетом национального признака. Однако при этом сложно видеть ту черту, за которой начинается переход от децентрализации к разрушению государства. Наглядный тому пример — СССР. Федерация здесь в немалой степени сохранялась благодаря силе, даже можно сказать авторитарности (причем отнюдь не в худшем смысле слова) союзного центра. Когда же союзные республики, входившие в состав СССР, стали требовать передачи себе более широкого круга дел, это положило начало распаду Союза.

В некоторых федеративных государствах децентрализация выглядит как асимметрия федерации, т. е. притязания отдельных субъектов на особый статус. Причем в одних странах (например, штаты Индии) асимметрия конституционно закреплена и выражается в наделении отдельных субъектов специфическими правами, которых нет у других субъектов. В других федерациях, например в Российской

Федерации, при наличии в Конституции государства нормы о равноправии субъектов (ст. 5) на практике до последнего времени заключались договоры между центром и отдельными субъектами, которые расширяли права последних по сравнению с другими субъектами Федерации. Это вело к притязанию на заключение подобных договоров других субъектов Федерации. Многие политики и ученые в России обоснованно видели в этом направлении развития Федерации угрозу существованию единого централизованного государства. Сегодня эта практика более упорядочена, а большинство ранее заключенных договоров по взаимному согласию центра и мест признаны выполнившими свою миссию и утратившими силу.

Ряд унитарных и федеративных государств использует различные организационные средства защиты прав национальных меньшинств, характеризуемые как национально‑культурная автономия, иногда с элементами политического характера. Например, в Финляндии имеются Шведская народная ассамблея, Саамский парламент. В Российской Федерации приняты Федеральный закон от 30 апреля 1999 г.

«О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально‑культурной автономии», позволяющий лицам соответствующей национальной принадлежности — в случае их проживания за пределами национально‑государственных формирований или вообще отсутствия последних — создавать национально‑культурные общественные объединения (общества). Конечно, вряд ли в этом случае можно говорить о какой‑либо децентрализации государства. 

§ 4. Конфедерация

Конституционному праву и международному праву известно понятие «конфедерация». Объединение государств в конфедеративный союз не ведет к созданию нового государства; это международно-правовое объединение. Поэтому словосочетание «конфедеративное государство» просто не имеет права на существование.

Разумеется, конфедерация может быть первым шагом на пути к более тесному единству, тогда на смену конфедерации приходит федеративное государство (так, конфедерацией считают США на первом этапе их образования, и первый документ именовался «Статьи конфедерации» (1777 г.); была сначала конфедерацией Швейцария, затем она стала федерацией, сохранив прежнее название «Швейцарская Конфедерация»). Однако известны и такие факты, когда конфедерации существовали недолго, к более тесному единству не привели и распадались. Исследователи приводят, в частности, такие примеры:

Объединенная Арабская Республика (Египет, Сирия, 1958—1961 гг.); Союз Африканских Государств (Мали, Гвинея, Гана, 1960—1962 гг.); Сенегамбия (Сенегал, Гамбия, 1982—1989 гг.) и др.

В плане исторического развития нашего государства вопрос о конфедерации интересен следующим:

— во‑первых, некоторые исследователи считают: когда на территории бывшей Российской Империи образовались независимые республики и в них победила советская власть, отношения между советскими республиками в период 1919—1922 гг. были конфедеративными, а затем на смену им пришло создание Союза ССР, т. е. здесь можно говорить о переходе от конфедерации к федерации (мы коснемся данного вопроса далее);

— во‑вторых, М. С. Горбачев и его сторонники, пытаясь сохранить Союз ССР в 1990—1991 гг. и разрабатывая Союзный договор, который взамен Договора 1922 г. должен был сохранить и укрепить СССР, в последних вариантах этого документа фактически превращали союзное государство в конфедерацию — оно лишь формально оставалось единым государством, а на деле превращалось в международно‑правовое объединение союзных республик, подтверждая это даже своим новым названием — ССГ (Союз Суверенных Государств);

в данном случае можно говорить об обратном процессе — переходе от федерации к конфедерации.

Чем различаются конфедерация и федерация?

1. Основой конфедерации является международно‑правовой договор. Основой федерации может быть на первом этапе (при ее создании) договор, имеющий характер и международно‑правового, и государственно‑правового акта (например, Договор об образовании СССР 1922 г.). Однако в дальнейшем он уступает место конституции государства (в некоторых случаях он может быть инкорпорирован в конституцию — например, указанный Договор 1922 г. был включен с существенными модификациями в Конституцию СССР 1924 г.).

При преобразовании унитарного государства в федерацию соответствующие изменения вносятся в конституцию государства или принимается специальный закон о федерации (федеративном устройстве). Как показывает опыт Российской Федерации, по настоянию ряда субъектов в 1992 г. были приняты договоры центра и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти, в совокупности именуемые Федеративным договором. Этот Договор был объявлен неотъемлемой частью действовавшей на тот момент Конституции РФ и инкорпорирован в ее содержание. Однако новая Конституция РФ 1993 г. не содержит отдельного текста Федеративного договора, а имеет много норм и специальную главу о федеративном устройстве Российской Федерации.

2. Федерация имеет федеральные государственные органы: главу государства, парламент, правительство, федеральные министерства и ведомства, федеральные суды. В конфедерации может быть образован координационный орган — объединенный совет, состоящий из представителей исполнительной власти и (или) представительной власти государств‑членов. Могут быть созданы органы типа парламента, правительства, суда конфедерации. Однако у таких органов нет права директивных решений, скорее они обладают координационно‑объединительными и согласовательными функциями.

3. Федерация имеет законодательство. Более того, вводится принцип приоритета федерального законодательства перед законодательством субъектов по вопросам, отнесенным к ведению федерации.

В конфедерации нет единого законодательства. Координационные органы, если это будет установлено договором о создании союза, могут принимать нормативные акты по вопросам конфедерации. Но такие акты нуждаются в подтверждении и проводятся в жизнь решениями органов государств‑членов. Кроме того, они обладают правом так называемой нуллификации, т. е. могут признать для себя недействующими (отклонить) акты объединенного совета.

4. Федерация имеет единую территорию. После объединения в федерацию территории субъектов становятся частями единой территории. Суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. Действует принцип так называемого территориального верховенства. Никто не вправе извне без ведома федерации изменить ее территорию. Более того, отдельный субъект хотя и сохраняет верховенство над собственной территорией, но не может самостоятельно изменить ее границы ни внутри государства (по договоренности с иными субъектами), ни по согласованию с другими государствами без участия федерации. В конфедерации единой территории союза (с принципом его верховенства) не образуется, т. е. территория конфедерации складывается из самостоятельных территорий государств‑членов. Решать территориальные вопросы или участвовать в их решении конфедерация не может.

5. Федерация после ее образования создает единые армию (вооруженные силы), правоохранительные органы и структуры государственной безопасности. Своих вооруженных армейских подразделений субъекты федерации уже не имеют. Правоохранительные органы и службы безопасности функционируют в виде единой вертикали, соответствующие подразделения могут создаваться или как органы субъектов, или как функционирующие в рамках территории субъекта, но подчиненные только федеральному центру подразделения. В конфедерации вооруженные силы государств‑членов остаются самостоятельными. Конечно, может быть объявлено о создании армии конфедерации, но в этом случае входящие в нее подразделения соответствующих государств сохраняют статус их вооруженных сил. Могут создаваться воинские формирования конфедерации путем включения в них подразделений отдельных государств — с их согласия и с сохранением общей подчиненности данному государству.

Может быть создано единое командование таких армий по решению государств‑членов. Правоохранительные органы и службы безопасности остаются в ведении государств‑членов, хотя могут предпринимать совместные меры и создавать координационные структуры.

6. У федерации формируется своя налогово‑финансовая и бюджетная основа. Федерация имеет свой бюджет и определяет в нем ориентиры бюджетов субъектов, а также в целом основы бюджетной политики и линии расходов (на развитие промышленности, социальные нужды, оборону и т. д.). Федерация вводит единую налоговую систему, определяет виды налогов, которые устанавливает сама и которые разрешено устанавливать субъектам федерации, организует единую службу сбора налогов и налогового контроля. В конфедерации каждое государство сохраняет собственные бюджетную и налоговую системы. Средства для финансирования выполнения задач конфедеративного объединения выделяются в виде взносов государствами‑членами.

7. Федерация решает, в том числе посредством законодательства и оперативного управления, задачи создания единой экономики государства, единого экономического пространства, развития различных видов собственности, в том числе государственной (включая и федеральную). Конфедерация исходит из тех форм экономики и собственности, которые есть в каждом из государств-членов. Разумеется, одной из перспективных задач объединения может быть именно создание единого экономического пространства. Если она будет решена вместе с другими задачами, конфедеративное объединение скорее уступит место федеративному союзу.

8. Федеративное государство имеет соответствующие символы (атрибуты): столицу, герб, флаг, гимн. В конфедерации этого нет, хотя договором о ее создании определяется местонахождение соответствующих координационных органов.

Следует отметить, что конфедераций в современном мире не существует. Но есть другие международно‑правовые союзы государств, близкие к федеративному объединению. Их обобщенно называют сообществами — британское Содружество, Европейский Союз, Содружество Независимых Государств (далее — СНГ).

Ряд аспектов реальных отношений между государствами‑членами делает сообщества более тесными объединениями, чем просто международно‑правовые союзы. Например, в Европейском Союзе введены: единое гражданство, прямые выборы депутатов его парламента в государствах‑членах, единая валюта, обязательность решений органов Союза на территории государств‑членов (европейское право), свободное передвижение граждан по территориям государств и др.

На повестке дня — принятие конституции Европейского Союза. Поэтому в исследованиях объединению даются разные оценки: международно‑правовое объединение, конфедерация, федеративное государство.

 Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации.

Российская Федерация состоит из субъектов. Порядок изменения состава субъектов Федерации в резуль­тате присоединения к Российской Федерации иностранного го­сударства (его части) или образования на территории субъектов Федерации нового субъекта Федерации устанавливаются Феде­ральным конституционным законом «О порядке принятия в Рос­сийскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Инициатором предложения о принятии в Российскую Феде­рацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении соответствующего международного до­говора является только данное иностранное государство. Прези­дент РФ после поступления такого предложения уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу и Правительст­во РФ, при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Рассмотрение указанного предложения и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осу­ществляются в соответствии с Федеральным законом «О между­народных договорах Российской Федерации». Одновременно с международным договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта Федерации ино­странного государства или его части в Государственную Думу вно­сится проект федерального конституционного закона о принятии и Российскую Федерацию нового субъекта Федерации. Проект федерального конституционного закона должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Федерации, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект Федерации должен быть интегрирован в экономиче­скую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Проект указанного федерального консти­туционного закона может содержать и другие положения, выте­кающие из международного договора.

Образование в составе Российской Федерации нового субъек­та Федерации — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации в соответствии с Федеральным конститу­ционным законом «О порядке принятия в Российскую Федера­цию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и не связанная с принятием в Российскую Федера­цию иностранного государства или его части. Образование в со­ставе Российской Федерации нового субъекта Федерации может быть осуществлено в результате объединения двух и более грани­чащих между собой субъектов Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Федерации.

Совместное предложение законодательных органов и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) заинтересованных субъектов Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации направляется Президенту РФ. Такое предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта Федерации, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации.

Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов Федерации вопрос об образовании и составе РФ нового субъекта Федерации подлежит вынесению на референдумы этих субъектов Федерации. Вынесение вопроса, касающегося образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации, на референдумы заинтересованных субъектов Федерации с различиями в его формулировке не допускается.

В случае если вопрос об образовании нового субъекта Федерации был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Федерации не ранее чем через год.

Если на референдумах заинтересованных субъектов Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации. Этот проект федерального конституционного закона должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) Федерации, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы формирования органов государственной власти нового субъекта Федерации, изменения федерального закона о федеральном бюджете на текущий год, правопреемства нового субъекта Федерации в отношении собственности заинтересованных субъектов Федерации, функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Федерации, функционирования государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта Федерации, а также действия законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта Федерации.