Основы конституционного права Федеративной Республики Германии.
1. Основной закон Федеративной Республики Германии 1949 года: общая характеристика.
2. Основные права человека и гражданина. Германское гражданство.
3. Политические партии и партийная система.
4. Бундестаг и бундесрат. Порядок формирования, структура, полномочия.
5. Федеральный президент: порядок избрания, полномочия.
6. Статус федерального правительства.
7. Судебная система ФРГ.
8. Особенности германского федерализма. Местное самоуправление и управление.
Германия
— официальное название: Федеративная Республика Германия — высокоразвитая
европейская страна. Хотя по территории она меньше Франции, но по численности
населения значительно превышает.
Она
занимает четвертое место в мире по объему ВВП (после США, Китая и Японии), 15-е
(наряду с Францией) — по доле ВВП на душу населения. Германия в современных
границах существует с 3 октября 1990 г., даты вступления бывшей Германской
Демократической Республики — ГДР (государства тоталитарного социализма) — в
состав ФРГ в условиях крушения в мире системы тоталитарного социализма. Пять
бывших земель ГДР стали землями (субъектами федерации) ФРГ на основе ст. 20
конституции ФРГ 1949 г., хотя до акта вступления ГДР в ФРГ, еще 31 августа 1990
г., был заключен договор об объединении ФРГ и ГДР. В связи с воссоединением
Германии конституция 1949 г. подверглась изменениям, но продолжает действовать.
§
1. Конституция Германии. Подготовка и принятие конституции.
Конституция Германии 1949 г. официально называется Основным законом, поскольку при принятии этот акт рассматривался как временный: считалось, что конституция будет принята для всей Германии после преодоления ее раскола. Это четвертая в истории Германии конституция (три конституции приняты в 1849—1919 гг.). Основной закон был разработан комиссией немецких правоведов, которые действовали по указаниям премьер-министров западногерманских земель, избранных ландтагами (представительными органами земель), но подчинявшихся также губернаторам трех оккупационных зон, находившихся под управлением Великобритании, США и Франции. Губернаторы были назначены державами-победительницами после разгрома гитлеровской Германии (четвертая, обособленная оккупационная зона, на территории которой впоследствии была создана ГДР, находилась под управлением СССР).
Юридической
основой объединения Германии в 1990 г. послужил многосторонний Договор об
окончательном урегулировании в отношении Германии, заключенный ФРГ, ГДР, СССР,
США, Великобританией и Францией. ГДР не присоединялась к ФРГ, но на территории
ГДР были образованы земли, которые вошли в состав ФРГ. С 3 октября 1990 г. действие
Основного закона ФРГ распространилось и на территорию бывшей ГДР.
Проект
конституции был обсужден и принят Парламентским советом, в состав которого
входили 65 депутатов, избранных ландтагами земель, а также 5 представителей от
Берлина. В Парламентском совете были представители всех существовавших тогда в
Германии политических партий. Конституция разрабатывалась и принималась в
обстановке демократического подъема, при значительном влиянии трех западных
держав-победительниц, с которыми согласовывались многие положения проекта и
которые, по существу, утверждали их. После принятия Парламентским советом
конституция была ратифицирована ландтагами западногерманских земель, кроме
Баварии (Свободного баварского государства), но вступила в силу и для нее.
Основные
черты конституции.
Конституция
Германии отвергает прежние фашистские порядки и исходит из принципов
общечеловеческих ценностей: демократии, разделения властей, равенства,
справедливости и др. Она ввела федеративное устройство государства и запретила
его изменять. Федеративная Республика Германия определяется конституцией как
демократическое, социальное и правовое государство. Гарантией
демократического государства являются положения о том, что вся власть исходит
от народа, который осуществляет ее путем выборов и разного рода голосований
(т.е. непосредственно), а также через специальные органы — законодательные,
исполнительные и судебные.
Важнейшей
гарантией демократии является специальное положение о том, что все граждане
имеют право оказывать сопротивление каждому, кто пытается ликвидировать
свободный демократический конституционный строй, если для пресечения этого не
могут быть использованы другие средства. Такими гарантиями являются, далее,
предусматриваемая конституцией многопартийная система, различные способы защиты
конституционных прав и свобод граждан и т.д. Положение о социальном государстве
развивается в нормах о том, что собственность обязывает, что пользование ею
должно служить общему благу, что земля, ее недра, природные богатства, средства
производства могут быть обобществлены в различных формах, но только законом.
При этом законом, а не судом, как во многих других странах, устанавливается
размер и вид возможной компенсации. Положению о социальном государстве
соответствуют закрепляемые в конституции социально-экономические и культурные
права личности. Концепция правового государства (она относится в конституции к
федерации и землям) находит свое выражение в нормах, устанавливающих, что все
лица, органы и организации, публичные и частные, обязаны подчиняться праву, что
суд является независимым, а чрезвычайные суды не допускаются, что закону нельзя
придавать обратную силу. Установлена ответственность государства, его
должностных лиц перед гражданином. Тезис о правовом государстве подкрепляется
широкими конституционными правами граждан. Учитывая уроки второй мировой войны
конституция провозглашает, что действия, предпринятые с целью нарушения мирного
сосуществования народов и подготовки агрессивной войны, являются
антиконституционными и лица, их совершившие, подлежат наказанию. Оружие,
предназначенное для ведения войны, может быть изготовлено, ввезено, допущено к
обороту только с разрешения федерального правительства.
В
условиях чрезвычайного положения (состояние напряженности, состояние обороны)
демократические принципы могут быть ограничены законом парламента (эти нормы
были внесены в конституцию в 1968 г. в период «холодной войны» — острого
противостояния западных государств и стран тоталитарного социализма).
Конституция устанавливает также, что чрезвычайные меры могут быть приняты для
отражения опасности, угрожающей основам свободного демократического строя
федерации или отдельной земли. Регулируя отношения основных органов
государства, а также государства в целом и его составных частей, методы
деятельности органов государства, конституция исходит из того, что Германия
является по форме правления парламентарной республикой, относительно
децентрализованным федеративным государством с демократическим режимом.
Изменение и дополнение конституции может быть осуществлено только специальным
конституционным законом, который принимается 2/3 голосов в каждой палате
парламента (бундестаге и бундесрате). За время действия конституции 1949 г.
было принято около четырех десятков законов, изменяющих и дополняющих ее.
Конституционный
контроль.
В
ФРГ существует специальный орган конституционного контроля — Федеральный
конституционный суд, который в отличие от Франции осуществляет как
предварительный, так и последующий контроль (во Франции последний возможен
только в случае нарушения конституционных прав граждан и сопряжен с
дополнительными условиями). Федеральный конституционный суд состоит из двух
палат (сенатов) по 8 судей в каждой, в общей сложности — из 16 судей. Половина
из них избирается бундестагом (нижней палатой парламента), половина —
бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает судей путем косвенных
выборов, создавая для этого специальную комиссию на основе пропорционального
представительства политических партий. Бундесрат проводит прямые выборы.
Кандидат на должность судьи должен получить 2/3 голосов. Для кандидатов
установлены довольно жесткие условия: трое судей в каждом сенате должны быть
избраны из состава судей пяти высших судов страны (в ФРГ нет единого верховного
суда), пять других членов должны иметь возраст не менее 40 лет и соответствующий
диплом о юридическом образовании. После избрания судьи назначаются на должность
декретом президента республики. Срок их полномочий — 12 лет, повторное избрание
не допускается. Федеральный конституционный суд в соответствии с конституцией и
законом о нем 1951 г. (этот закон неоднократно изменялся и принимался в новой
редакции) обладает очень широкой компетенцией, к которой относятся:
1)
толкование федеральной конституции в случаях спора об объеме прав и
обязанностей участников конституционно-правовых отношений (в частности, в связи
со спорами о компетенции высших органов государства, по жалобам земли о
толковании федеральной конституции судом земли);
2)
рассмотрение споров и неясностей по вопросу о взаимоотношениях федерации и
земель, а также земель между собой (о совместимости федерального права и права
земель, о правах и обязанностях федерации и земель, об исполнении землями
федерального права, об осуществлении федерального контроля в отношении земель и
др.);
3)
рассмотрение жалоб общин и их союзов (союзы — это, по существу, округа, единицы
административно-территориального деления) по поводу нарушения законом, в том
числе актом земли, их прав на самоуправление;
4)
рассмотрение заявлений граждан на нарушение их конституционных прав
юридическими актами — законами, актами административных органов, судебными
решениями;
5)
решение квазиуголовных дел о лишении конституционных прав граждан, использующих
эти права против свободного демократического порядка, об антиконституционности
и, следовательно, запрещении политических партий и других объединений, об
освобождении от должности президента республики в связи с обвинением,
возбужденным против него парламентом;
6)
рассмотрение жалоб на решения бундестага, касающихся выборов, приобретения или
утраты членства в бундестаге, и некоторых других жалоб.
Вступивший
в силу в 1949 году основной закон в статье 23 указывал, что он распространяет
своё действие первоначально не на всю Германию, а лишь на
конкретные немецкие
земли,
а в других частях вступит в действие после их присоединения к области действия
основного закона (нем. Geltungsbereich des Grundgesetzes). Уже тогда такая формулировка
предполагала возможное расширение сферы действия основного закона.
Этот
основной закон действует, в первую очередь, на территории земель Баден, Бавария, Бремен, Большой
Берлин, Гамбург, Гессен, Нижняя
Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц, Шлезвиг-Гольштейн, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн. В других частях
Германии он входит в силу после их вступления. Основной закон
ФРГ, ст. 23 в редакции 1949 года.
В
1952 году земли Вюртемберг-Баден, Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн были
объединены в единую землю Баден-Вюртемберг. С 1 января 1957
года после проведённого
референдума и
подписания Люксембургского договора с Францией в
состав ФРГ и в сферу действия основного закона вошла находившаяся после 1945
года под французским протекторатом Саарская область — в виде земли Саар. Несмотря на все
эти изменения текст статьи 23, а также преамбула основного закона до 1990 года
оставались неизменными, таким образом, не называли новые земли Баден-Вюртемберг
и Саар.
Особое место в основном законе занимал Берлинский вопрос. С одной стороны, Берлин не перечислялся в преамбуле основного закона как территория, народ которой принимает этот закон, с другой же — Большой Берлин (то есть формально даже весь Берлин) упоминался в статье 23 как территория, входящая в первоначальную область действия основного закона. Однако это противоречило воле оккупационных держав, которые рассматривали Берлин вне зоны действия основного закона ФРГ. По этой причине, например, все изданные в ФРГ законы содержали так называемую берлинскую оговорку, обеспечивающую законам ФРГ возможность действия в Западном Берлине.
Таким
образом, с течением времени «Основной закон для Федеративной Республики
Германия» утвердился в качестве конституции ФРГ, а с 3 октября 1990 года
является и конституцией всего немецкого народа, о чём свидетельствует текст
преамбулы и статьи 146 в принятой после 1990 года новой
редакции.
Процедура
по внесению изменений
Изменение
«Основного закона» требует поддержки как бундестага, так и бундесрата. При этом, статья
1, гарантирующая соблюдение прав человека, и статья 20, описывающая
государственные принципы демократии, правового и социального государства, не
могут быть изменены. В результате многочисленных изменений и дополнений размер
текста «Основного закона» через 60 лет после принятия в три раза превышает его
первоначальный размер и становится всё более сложным.
Дела
рассматриваются одним из двух сенатов суда при кворуме в 6 судей. В отличие от
французского Конституционного совета в Федеральном конституционном суде ФРГ, а
также в конституционных судах земель применяется устный состязательный процесс.
Решения Федерального конституционного суда обязательны для всех органов
федерации, земель, всех ведомств и судов. В некоторых случаях, специально
перечисленных в законе о Федеральном конституционном суде, его решения имеют
силу закона. В землях (субъектах федерации) действуют конституционные суды.
земель (в землях есть свои конституции). Конституционные суды земель вправе контролировать
соответствие актов земель как федеральной, так и местной конституции.
§
2. Основы правового статуса личности
Положения
о правах, свободах и обязанностях личности содержатся в первом разделе
конституции («Основные права»), но об этом говорится и в других частях
конституции. В связи с разделом Германии и по другим причинам правовое
регулирование статуса личности конституцией осуществлялось по двум
направлениям: права человека и права немцев. Последний термин имел в виду
прежде всего граждан ФРГ, а также немцев-беженцев, перемещенных лиц немецкой
национальности, некоторых других лиц, но, видимо, главным образом жителей
восточной части Германии, поскольку ФРГ рассматривала себя тогда как
единственное государство немецкого народа. Теперь термин «немец» означает
гражданство ФРГ. Лишение германского гражданства запрещено, а его утрата
возможна лишь на основе закона. В конституции закреплены несколько отправных
положений демократической концепции прав и свобод, их использования и
ограничения. Установлено, что каждый имеет право на всестороннее развитие
личности, использование прав и свобод, поскольку он не нарушает прав других и
не посягает на свободный демократический (конституционный) строй, не создает
угрозы существованию федерации и земель, не нарушает законы нравственности. В
противном случае, а также при злоупотреблении свободой слова, собраний;
объединения, правом собственности, другими правами лицо или объединение может
быть лишено определенных прав Федеральным конституционным судом. Возможно также
ограничение конституционных прав законом (в том числе законом об обороне, о
чрезвычайном положении), который должен иметь общий характер, а не относиться к
отдельному лицу или объединению. Допускается ограничение конституционных прав
военнослужащих (во время службы).
Регулируя
правовой статус личности, конституция уделяет особое внимание политическим и
личным свободам, однако закрепляет и социально-экономические права в том
варианте, который был возможен в ситуации, сложившейся в Германии к 1949 г.
(например, не говорится о праве на труд и др.). Однако конституционные
принципы, относящиеся к социально-экономическим правам, были существенно
развиты и дополнены в дальнейшем текущим законодательством. Основной закон,
провозглашая принцип равноправия, дает ему расширительное толкование. Наряду с
обычными положениями о равенстве перед законом, равноправии граждан независимо
от пола, расы и национальности в конституции содержатся положения о
невозможности привилегий или ограничений в связи с происхождением, языком,
местом рождения, родством, религиозными или политическими взглядами. Среди
социально-экономических и социально-культурных прав конституция называет
свободу выбора профессии, места работы (ограничения возможны только по
приговору суда), свободу объединения для охраны и улучшения условий труда
(прежде всего это профсоюзные свободы), право собственности и ее наследования
(с тем ограничением, что собственность должна служить общему благу), свободу
искусства, науки, образования, свободу преподавания, но при условии соблюдения
конституции (свобода преподавания относится в основном к высшей школе).
Согласно конституции, школьное дело находится под контролем государства, в
школах, как правило, должно быть организовано преподавание религии, но вопрос о
религиозном обучении (в том числе о посещении таких занятий) решают лица,
ответственные за воспитание детей (родители, опекуны и др.).
В
конституции Германии содержится обычный перечень политических прав и свобод:
свобода выражения и распространения мнений, свобода печати, свобода доступа к
информации, свобода мирных собраний право на объединение и др.
Предусматривается право индивидов ил! коллективов обращаться в государственные
органы с жалобами и просьбами. Однако именно к политическим правам относятся
прежде всей упомянутые выше условия осуществления прав и свобод, а также общее
положение о том, что на основе конституционных норм границы пpaва
устанавливаются законом.
Среди
личных прав и свобод конституция называет следующие: право на жизнь и
физическую неприкосновенность, на неприкосновенность жилища (без разрешения
хозяина и постановления судьи проникновение в жилище возможно лишь в случае
опасности для общества и лица, для предотвращения нарушений общественной
безопасности и порядка), на тайну переписки (для защиты свободного
демократического строя может быть на основе закона установлен контроль в
отношении осуществления этого права и для этой цели создан народным
представительством специальный орган), на свободу передвижения (эта свобода
может быть ограничена в целях сохранения общественного порядка, а также для
предотвращения эпидемий, стихийных бедствий, катастроф, безнадзорности
молодежи, преступлений), на свободу совести, равный доступ к государственным
должностям независимо от религиозных убеждений и мировоззрения.
Много внимания в соответствии с немецкими
традициями конституция уделяет вопросам брака и семьи, защите матери и ребенка.
Брак и семья находятся под охраной государства, мать имеет право на заботу со
стороны общества, воспитание детей — естественное право и обязанность
родителей. Об обязанностях граждан в конституции содержатся лишь краткие
положения. Говорится об обязанности родителей заботиться о детях, закреплена
обязанность воинской службы с 18-летнего возраста для мужчин или альтернативной
службы для тех, кто отказывается по своим убеждениям от воинской службы с
оружием в руках. В условиях состояния обороны в армию могут быть призваны и
женщины для работы в санитарно-лечебных учреждениях, но без оружия в руках.
Кроме того, в этих условиях возможно введение обязательной трудовой повинности.
Конституция
говорит о праве убежища. Ранее оно использовалось различными лицами предельно
широко, но поправка 1993 г. ограничила перечень государств, выходцы из которых
могут воспользоваться этим правом. Граждане, которые хотят пользоваться правом
убежища, должны представить доказательства, что являются преследуемыми у себя в
стране лицами. В настоящее время возможно выдворение лиц, незаконно въехавших в
страну, причем независимо от того, поданы ли ими апелляции на решения о
выдворении (ранее до рассмотрения апелляции это было невозможно). В конституции
предусмотрены юридические гарантии прав и выполнения обязанностей. К их числу
относятся положения о том, что перечисленные в конституции права и свободы
имеют непосредственное действие, они обязательны для законодательной,
исполнительной и судебной властей; что лица, чьи права нарушены (в том числе
органами государства), вправе обращаться в суд; что ограничение прав возможно
только на основе закона; что государство или ведомство, на службе которого
состоят лица, нарушившие свои служебные обязанности в отношении третьих лиц
(физических и юридических), несут ответственность за действия своего служащего.
Более конкретные гарантии записаны в статьях, устанавливающих то или иное
право.
§
3. Правовое регулирование общественных объединений
В
ФРГ до объединения страны существовали три крупнейшие политические партии, и
они же сохранились в объединенной Германии. Социал-демократическая партия
Германии (СДПГ) - самая многочисленная партия ФРГ. Оформилась как политическая
партия в Западной Германии в 1946 г. СДПГ - партия левоцентристского толка с
преобладающей опорой на протестантские слой населения. Выступает за концепцию
смешанной капиталистической экономики, перераспределение доходов в пользу более
бедных слоев населения и активную политику государственной поддержки социальной
сферы. Олаф Шольц представитель СДПГ.
Христианско-демакратический
союз (ХДС) - образован в 1945 г. Пользуется влиянием в различных кругах
населения, опирается на поддержку католической церкви. ХДС действует во всех
землях ФРГ, кроме Баварии. Христианско-социальный союз (ХСС) - действует на
территории Баварии. Основан в 1945 г. По идеологическим основам к политическим
целям является родственной ХДС правоконсервативной партией, доминирующей в
общественно-политической жизни Баварии. Обе партии выражают интересы
представителей бизнеса, аграрного сектора, управленцев и технических
работников.
В
Германии много различных общественных объединений, но особенно детальному
правовому регулированию подвергаются политические партии. Основы их правового
статуса установлены конституцией, существует также закон о политических партиях
1967 г., неоднократно пересматривавшийся. Согласно ст. 21 конституции ФРГ,
партии могут создаваться свободно, для этого не требуется разрешения или
уведомления; их назначение — содействовать формированию политической воли
народа; внутренняя организация партий определяется ими самими, но должна
соответствовать демократическим принципам; партии должны представлять публичный
отчет (публиковать данные) о своем имуществе, фондах и источниках средств;
партии являются антиконституционными, если стремятся причинить ущерб основам
свободного демократического строя, поставить под угрозу существование ФРГ,
имеют такую цель и осуществляют ее сами или с помощью своих сторонников; вопрос
об антиконституционности и, следовательно, о запрещении деятельности партии
решает в конечном счете Федеральный конституционный суд (партию, действующую в
пределах одной земли, может, видимо, запретить и конституционный суд земли в
соответствии с федеральной или местной конституцией). Федеральный
конституционный суд применял последнее положение, распространяя его на
организации, не являющиеся собственно партиями, но занимающиеся политической
деятельностью, приблизительно в десяти случаях. Были объявлены
антиконституционными и соответственно подлежали роспуску Националистическая
партия в 1952 г., Коммунистическая партия в 1956 г., а также ряд экстремистских
и террористических организаций.
Положения
конституции развивает очень детальный закон о политических партиях. Во-первых,
в нем дается определение партии, согласно которому партия — это объединение
граждан, длительное время оказывающее влияние на формирование политической воли
народа, выдвигающее кандидатов в представительные органы федерации или земли.
Во-вторых, партии рассматриваются как необходимая составная часть основ
свободного демократического строя; они могут использовать разные способы для
формирования политической воли народа (влияние на общественное мнение,
организацию политического образования, воспитание граждан в духе
ответственности за дела общества, влияние на политическую деятельность
парламента и правительства и т.д.). В-третьих, закон устанавливает в стране
многопартийность и равное общественное положение всех партий. В-четвертых,
закрепляются необходимые правовые условия для создания и деятельности партии:
четкое наименование (оно не должно повторять названия других партий); наличие
письменных устава и программы; создание партий только по территориальному
принципу (партийные организации на предприятиях и в учреждениях не
разрешаются); партия должна иметь демократическую структуру (в частности,
необходима выборность руководящих органов); членами партии могут быть только
физические лица. Закон предусматривает права члена партии и т.д.
В
Германии действуют десятки партий, в том числе на уровне отдельных земель.
Наиболее влиятельной региональной партией является Христианско-социальный союз
в Баварии, на деле примыкающий к общегосударственному
Христианско-демократическому союзу. Однако среди множества партий ведущая роль
принадлежит 5—6 партиям. На правом фланге находится Национально-демократическая
партия (15 тыс. членов), возникшая на базе запрещенной в 1952 г.
Националистической партии, Германский народный союз (около 20 тыс. членов),
Республиканская партия (23 тыс. членов). Эти партии не оказывают заметного
влияния в обществе, не имеют представительства в нижней палате парламента, так
как не преодолевают пятипроцентный барьер. Есть и более правые, по существу
террористические, организации, действующие подпольно (городские партизаны и
др.). На деле они не ведут политическую борьбу, а занимаются терроризмом.
Партией правого центра является правящий уже в течение полутора десятилетий
Христианскодемократический союз (ХДС), в котором состоит около 670 тыс. членов
(244 депутата в нижней палате парламента в 1997 г. из 672).
Идеология
этой партии исходит из религиозных заповедей, толкуемых, с одной стороны, с
позиций ответственности человека перед Богом, а с другой — с социальных позиций
христианского учения. ХДС выступает за экологически ориентированную рыночную
экономику. Его аналогом в Баварии является упомянутый Христианско-социальный
союз (около 180 тыс. членов, 50 депутатов в бундестаге), в программе которого
более отчетливо заметны социальные элементы христианства, требования защиты
прав человека, ориентация на семью как ячейку общества. Центристской партией
является Свободная демократическая партия (СвДП), насчитывающая немногим более
100 тыс. членов (47 депутатов в бундестаге в 1997 г.), преимущественно
представителей средних слоев, служащих. Она выступает за свободное предпринимательство,
против огосударствления, введения любых элементов планирования. Хотя это и
небольшая партия, она часто играет основную роль при создании правительства.
Обычно на выборах в нижнюю палату парламента ни одной из двух основных
соперничающих партий — ХДС и ХСС, с одной стороны, 404 и Социал-демократической
партии Германии — с другой, — не yдaeтся получить абсолютного большинства при
голосовании в парламенте v обеспечить избрание канцлера (главы правительства)
от своей партии В этой ситуации все зависит от того, к кому примкнет СвДП с ее
приблизительно 7—10% голосов. Она примыкает то к ХДС, то к социал-демократам,
получая, естественно, за это соответствующие места в правительстве. Поэтому
партийную систему ФРГ иногда называют системою двух с половиной партий. Партией
левого центра является Социал-демократическая партии Германии (СДПГ),
основанная еще в 1863 г. как Всеобщий немецкий рабочий союз (около 850 тыс.
членов, 252 депутата в бундестаге). Оно выступает за социальную справедливость
в условиях рыночной экономики, за экологическую перестройку индустриального
общества, за методы эволюционных шагов к социализму, против революционных
изменений Социализм, с точки зрения этой партии, не имеет заранее данных
определений, это процесс развития общества, его признаки проявляются Е ходе
поступательного движения. На левом фланге находится Партия демократического
социализме (около 130 тыс. членов, 30 депутатов в бундестаге), которая считает
себя наследницей Социалистической единой партии Германии (Коммуниста ческой партии),
действовавшей в ГДР, но в настоящее время пересмотревшей многие догмы. Сейчас
она выступает за рыночную регулируемую экономику на основе принципов социальной
справедливости, за права человека. Наиболее целесообразным она считает «средний
путь» между капитализмом и социализмом. Интересы части сельского населения
выражает небольшая Крестьян екая партия, не представленная в парламенте.
Действует также небольшая Партия зеленых (около 40 тыс. членов, 49 депутатов в
бундестаге) выступающая за экологический гуманизм, за «правильные
взаимоотношения» человека и природы. Ее влияние, сначала быстро растущее,
теперь по разным причинам падает, в частности потому, что ее идеи включаются в
программы основных партий. Важнейшую роль в экономической политике играет Федеральные
союз немецкой промышленности, объединяющий отраслевые ассоциации. Есть также
союзы работодателей, торгово-промышленные палаты иные объединения
предпринимателей. Одни из них действуют на основе специальных законов о них,
другие — на базе общих положений о свободе объединения. Существуют крестьянские
социально-экономические организации, в том числе в общегосударственном
масштабе. Их роль в политической жизни невелика. 405 Большое влияние на
политику оказывает разветвленная сеть средств массовой информации: только
ежедневных газет выпускается около 400.
Средства
массовой информации в ФРГ подвергаются значительному государственному контролю;
предусмотрены ограничения, препятствующие монополизации средств массовой
информации. В Германии существует единый профсоюзный центр — Объединение
немецких профсоюзов. Как и в ряде других стран, но в меньшей мере, чем,
например, во Франции, влияние партий и профсоюзов в Германии уменьшается, а все
большее развитие получают различные местные гражданские инициативы для решения
конкретных проблем — охраны среды и общественного порядка, проблемы безработицы
и др. Создаются независимые объединения избирателей, которые иногда получают
места в ландтагах земель.
§
4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Основной
закон ФРГ в отличие от конституций некоторых других стран более широко трактует
пути осуществления государственной власти. Согласно ст. 20, государственная
власть осуществляется не только через представительные, но и через другие
органы государства, в том числе исполнительные и судебные. Кроме того, в
конституции содержатся отправные положения, касающиеся трех основных форм
непосредственной демократии, служащих целям реализации государственной власти:
выборов, референдума и народной инициативы. Предусмотрена также возможность
народного опроса при изменении территориального деления федерации, что, по
существу, является особым случаем референдума. Выборы. Активным избирательным
правом пользуются все немцы (после объединения Германии — граждане единого
немецкого государства), достигшие 18-летнего возраста, если они не лишены
избирательных прав, не признаны недееспособными, не находятся под опекой ввиду
умственной недееспособности или в психиатрической клинике. Все эти
ограничительные меры осуществляются только по решению суда. Другим требованием
для активного избирательного права является трехмесячный ценз оседлости, но не
на территории общины (низовой административно-территориальной единицы), а на
территории всей Германии. На выборах местных представительных органов
избирательными правами на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ. Для
обладания пассивным избирательным правом на выборах в федеральный парламент
установлены более высокие возрастные цензы.
В
землях существуют свои особенности, касающиеся регулирования избирательного
права на выборах в представительные органы административно-территориальных
единиц. На выборах в парламент ФРГ, а именно в его нижнюю палату (верхняя не
избирается), действует смешанная избирательная система, соединяющая элементы
мажоритарной и пропорциональной систем. Половина депутатов бундестага
избирается по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам,
другая половина — по спискам политических партий. Причем кандидаты от партий не
образуют общефедерального списка, а создают свои списки в каждой земле, т.е. в
каждом субъекте федерации. Избиратель имеет два голоса: один подает за
кандидата в избирательном округе (голосуя по одному из бюллетеней), а другой —
за кандидатов той или иной партии (в целом за ее список по другому бюллетеню).
Итоги голосования по первому бюллетеню подводятся по мажоритарной системе
относительного большинства, по второму бюллетеню — по пропорциональной системе.
При этом, если во втором случае партия получит менее 5% голосов избирателей в
целом по стране, она отстраняется от распределения мест в порядке пропорции и
по этой части голосования депутатских мандатов не получает (это так называемый
заградительный барьер, или заградительный пункт). Референдум, народный опрос,
народная инициатива. В соответствии с конституцией и законом 1949 г., который
детально регулирует эти конституционно-правовые институты, референдум
проводится в двух или нескольких землях и возможен только в связи с изменениями
границ земель и образованием новой земли. Это изменение производится
федеральным законом, который и выносится на референдум, проводимый в землях или
на территориях, из коих должна быть образована новая земля. Избиратель должен
определенно ответить на четко поставленный вопрос: выступает он за сохранение
прежних границ или за образование новой земли. Варианты при таком референдуме
(в отличие, например, от швейцарской практики) не предлагаются.
Общегосударственные
референдумы в ФРГ не проводятся. Народный опрос может касаться закона или
законопроекта по поводу передачи территории той или иной земле. Он может
содержать варианты (например, о передаче части территории), но их может быть не
более двух. Решения, принимаемые на референдуме или в результате народного
опроса (это тоже голосование), являются действительными, если они приняты
большинством голосов зарегистрированных избирателей соответствующих земель,
одной земли или территории; это большинство должно составлять не менее четверти
избирателей данной земли, территории, обладающих избирательным правом на
выборах в бундестаг. 407 Народная инициатива также связана с изменением границ
земель. Процедура начинается со стадии получения права на ходатайство о
переходе территории от одной земли к другой. Для получения такого права
необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей, участвовавших в последних
выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос в ходатайстве должен быть
сформулирован так, чтобы избиратель мог дать однозначный ответ. Вслед за этим
осуществляется так называемая регистрация — сбор подписей избирателей за
предложение или против него. Он длится в течение двух недель. Вопрос решается
на тех же условиях, что и при референдуме и народном опросе.
§
5. Законодательная власть. Понятие и структура парламента.
По
вопросу о понятии парламента существуют различные взгляды в Германии и в
отечественной литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих в
законодательстве: бундестаг и бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В
этом процессе участвует и президент республики, который подписывает законы и
вправе возвратить их на вторичное рассмотрение (по данным, имеющимся в нашем
распоряжении, всего таких случаев было около пяти, и только по техническим
причинам). Многие немецкие авторы считают, что парламент в ФРГ однопалатный, им
является бундестаг, а бундесрат в соответствии со способом его формирования —
это орган представительства исполнительной власти земель, с помощью которого
земли участвуют в законодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы
полагают, однако, что бундесрат является второй палатой парламента, хотя она и
не имеет равного статуса с бундестагом. Нормы конституции и имеющаяся практика
дают основания как для того, так и для другого толкования. Бундестаг (672 депутата
в 1997 г.) избирается на 4 года путем всеобщих, прямых, равных, свободных
выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им
запрещено совмещать свою деятельность в бундестаге с другими должностями,
занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но
могут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения преступления
и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько
ограничен: он может нести ответственность за клеветнические высказывания в
парламенте. Денежное вознаграждение депутата составляет 16 тыс. марок в месяц.
В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократно изменялся и
дополнялся, руководит заседаниями бундестага избранный им на весь срок полномочий
председатель (на немецком языке эта должность, как и многие другие
председательские должности, называется «президент бундестага»). Он осуществляет
распорядительную деятельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого
органа, он обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещении
палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия.
Председателю бундестага помогает избранный палатой заместитель. Секретари
бундестага тоже относятся к его руководству, но в основном ведают
организационными вопросами, связанными с делопроизводством. В бундестаге
создаются партийные фракции (фракция образуется, если партия имеет не менее 5%
членов бундестага).
Их
руководство участвует в формировании органов бундестага, в том числе в создании
специализированных постоянных комиссий и определении их председателей.
Председатель палаты, его заместитель, а также 23 представителя фракций
пропорционально их численности образуют совет старейшин. Он принимает повестку
дня на основе единогласия (если этого нет, вопрос выносится на пленарное
заседание), распределяет депутатов по постоянным комиссиям, решает процедурные
вопросы. В необходимых случаях создаются различные временные комиссии —
следственные, ревизионные и др. В германском праве не существует понятия
«сессия парламента». Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной
сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере
надобности, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный
период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и
большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению
большинства присутствующих депутатов. Бундесрат (68 членов) является
представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются
правительствами земель (органами исполнительной власти земель) и отзываются
ими. Поэтому какого-либо срока полномочий для этого органа конституция не
устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель
в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему:
земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может
разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз (в
дальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германского
федерализма). При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее
представителей (следовательно, земли неравноправны: более крупные имеют большее
число голосов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой
земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе 409 быть не
должно, поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по
инструкциям своего правительства).
В
бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель
бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере
надобности. Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней
мере двух земель, а также по требованию федерального правительства. Заседания
являются открытыми, но могут проводиться и закрытые заседания. Законодательный
процесс. Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство,
депутаты бундестага и члены бундесрата. Законопроекты правительства должны
сначала вноситься в бундесрат (для получения мнения земель), а затем с мнением
бундесрата в течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в
нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать
его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты. Депутаты бундестага могут
вносить законопроекты только коллективно: от имени фракции либо если собрано не
менее 5% подписей общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут
вносить законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг они
могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту
свое заключение. Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех, чтениях по
классической схеме: обсуждение основных положений и передача законопроекта в
соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное
обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям;
обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый бундестагом
законопроект передается в бундесрат. Есть две процедуры приятия текста
последним. По некоторым вопросам согласие бундесрата обязательно: для законов
об изменении конституции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях
федерации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается с
текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополнения, создается
согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей бундестага и
бундесрата. Создания согласительного комитета может потребовать v:
правительство.
Если
согласительный комитет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает
это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом. Если
комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг должен вторично
обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная
комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам у бундесрата есть,
хотя и несколько ослабленное, право вето.
Законопроекты
по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже должны передаваться в бундесрат.
Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в
силу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создается
согласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитета
бундестаг вправе принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата
сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право
вето). Протест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не
квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.
Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может принимать законы
самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно в условиях объявления
правительством состояния законодательной необходимости. Если правительство
считает законопроект неотложным, бундесрат вправе принять его без согласия
бундестага.
Парламент ФРГ, а именно бундестаг, равно как и
в других странах, вправе делегировать правительству полномочия по изданию
актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия
могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При
делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта,
связи и некоторых других вопросов, требуется согласие бундесрата. Его согласие
требуется также, если правительство издает на основе закона постановления,
которые должны выполняться землями. При принятии закона о бюджете действуют
правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах
(представление проекта только правительством, невозможность без согласия
правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.). Как
и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью
исполнительной власти, но правительство несет ответственность только перед
бундестагом — как коллективную, так и индивидуальную (коллективная
ответственность выражается прежде всего в ответственности канцлера — главы
правительства, которое с уходом канцлера в отставку тоже заменяется). Формой
ответственности канцлера является так называемый конструктивный вотум
недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен
голосоваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника
как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить кандидатуру нового
канцлера на практике может лишь партия (блок) большинства в парламенте,
конструктивный вотум недоверия применялся крайне редко, лишь в исключительных
случаях (дважды).
Канцлер
и сам может поставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованием
принять закон, необходимый правительству. В этом случае при выражении недоверия
возможно избрание другого канцлера (по предложению президента) или роспуск
парламента (бундестага: верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по
указу президента следует, если новый канцлер не будет избран в течение 21 дня.
Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законодательному органу:
ратифицирует международные договоры (это делает обычно бундестаг, но на
некоторые договоры требуется согласие бундесрата), объявляет состояние обороны
при условии угрозы агрессии, формирует некоторые другие высшие органы
государства (бундестаг участвует в выборах президента республики, бундестаг и
бундесрат формируют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и
вице-председателя Счетной палаты — органа финансового контроля). Если парламент
не может собраться, то решения, имеющие силу закона, в период состояния обороны
принимаются совместным, комитетом, состоящим из 33 членов, 2/3 из которых —
депутаты бундестага и 1 /З — члены бундесрата. Эти решения могут быть отменены
бундестагом с согласия бундесрата.
§
6. Исполнительная власть
Исполнительная
власть в Германии принадлежит федеральному президенту, который действует по
указаниям правительства. Поэтому на деле президент является лишь главой
государства, а реально исполнительная власть осуществляется правительством.
Федеральный президент избирается на 5 лет косвенными выборами — Федеральным
собранием, которое состоит из членов бундестага и такого же числа членов,
избранных представительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу
их депутатов в бундестаге. Президентом может быть избран гражданин, достигший
40 лет, обладающий избирательными правами. Одно и то же лицо может быть избрано
президентом только на два срока. Президент не может быть членом парламента,
правительства, ландтага земли, местных представительных органов, занимать
другие оплачиваемые должности, входить в состав руководства или наблюдательных
советов предприятий, фирм, занимающихся извлечением прибыли. Он пользуется
иммунитетом, который прекращается в случаях, установленных конституцией для
ответственности президента.
По
конституции федеральный президент обладает значительными полномочиями. Он
представляет государство, заключает международные договоры, аккредитует
дипломатических представителей, назначает федеральных судей, офицеров,
осуществляет право помилования и др. Однако для действительности таких актов
необходима их контрассиг-натура канцлером или соответствующим министром
(получение контрассигнатуры — подписи). Контрассигнатура не нужна для актов об
увольнении федерального канцлера (при конструктивном вотуме недоверия), при
подаче им заявления об отставке, для роспуска нижней палаты, если она не
избрала нового канцлера в установленный срок, для назначения в этих условиях
даты выборов в бундестаг, для предложения кандидатуры нового канцлера. Но все
это делается, по существу, в условиях вакантности поста канцлера: прежнему
выражено недоверие либо он ушел в отставку, а новый не избран. Ответственность
президента заключается в лишении его данной должности. Это возможно в случае
обвинения в умышленном нарушении конституции или закона. Такое обвинение могут
выдвинуть только бундестаг или бундесрат. Предложение может быть внесено 1/4
состава любого из этих органов, принятие решения (т.е. предъявление обвинения)
требует большинства в 2/3. Обвинение вносится в Федеральный конституционный
суд, который и принимает окончательное решение. Отрешенный от должности
президент в дальнейшем может быть подвергнут обычному уголовному преследованию.
Федеральный конституционный суд вправе также временно отстранить президента от
должности при предъявлении парламентом обвинения — до решения дела по существу.
Полномочия федерального президента в случае каких-либо препятствий для
исполнения им своих обязанностей осуществляет председатель бундестага.
Федеральное правительство. Основные рычаги руководства государством в ФРГ
принадлежат правительству, состоящему из канцлера (председатель правительства)
и министров. Они не могут занимать другие оплачиваемые должности, осуществлять
профессиональную деятельность, входить в состав руководства предприятий,
занимающихся извлечением прибыли (в состав наблюдательных советов предприятий
они могут входить с согласия бундестага). Особую роль в правительстве играет
канцлер, в связи с чем ФРГ нередко называют канцлерской республикой. Положение
канцлера, обязанности министров, порядок работы правительства и другие вопросы
регулируются специальным регламентом, который утверждается президентом
(действует регламент 1951 г. в неоднократно изменявшейся редакции). Федеральный
канцлер избирается бундестагом по предложению президента.
Избранным считается лицо, которое получит
абсолютное большинство голосов в бундестаге, т.е. федеральный президент
практически может предложить, а бундестаг избрать канцлером лидера партии
(коалиции партий), которая располагает большинством мест в парламенте. На
практике в последние десятилетия правительство формируется одной из двух
крупнейших партий — ХДС или СДПГ, выступающей в блоке со СвДП. Бывали случаи
формирования правительства одной из этих партий, когда она получала абсолютное
большинство мест в бундестаге. Если предложенное президентом лицо не получает
большинства голосов, бундестаг сам может выдвинуть кандидатуру канцлера. Если
избрание канцлера в течение 14 дней не состоялось абсолютным большинством
голосов, проводится второй тур, в котором для избрания достаточно
относительного большинства. Если и такая процедура не дала результатов,
президент в течение 7 дней сам назначает канцлера (по существу, временно) и
одновременно распускает парламент с назначением даты новых выборов. Это положение
в ФРГ ни разу не применялось. В назначении федеральных министров парламент не
участвует: он определяет только канцлера. Министры назначаются президентом по
предложению канцлера, а увольняются канцлером (юридически — это делается актом
президента по требованию канцлера). Основные направления федеральной политики
определяет канцлер. Федеральные министры, которых он назначает и смещает (с
помощью указов президента), действуют в рамках установленных направлений
политики самостоятельно, но несут за это ответственность перед канцлером,
который вправе уволить министра, и перед нижней палатой парламента, которая
может выразить вотум недоверия министру. При расхождении мнений федеральных
министров решение принимает правительство. Ответственность за деятельность
правительства несет канцлер. С его сменой уходят в отставку и министры.
§ 7. Судебная власть
В
Германии функционирует разветвленная судебная система, не имеющая какого-то
одного высшего судебного органа ни в федерации, ни в землях. Это
специализированная судебная система. Помимо конституционной юстиции —
Федерального конституционного суда и конституционных судов земель — действуют
еще пять ветвей правосудия: общая, административная, трудовая, финансовая и
социальная юстиция. Каждая ветвь судебной власти имеет свой верховный орган
(верховный суд), который называется по-разному: Федеральная судебная 414 палата
(возглавляет систему общих судов), Федеральный административный суд,
Федеральный финансовый суд, Федеральный суд по трудовым делам, Федеральный суд
по социальным делам. Конституция уста навливает, что федерация может создавать
и другие суды, в частности военно-уголовные, и они существуют. Названные пять
высших судебных органов независимы по отношению друг к другу и к другим
органам. Если между ними возникают разногласия (скажем, неодинаково применяется
тот или иной закон), то созывается совещание (оно называется «сенат») из
представителей этих органов, которое принимает решения, обеспечивающие единство
судебной практики. Каждая ветвь судебной власти (кроме конституционной юстиции
имеет несколько инстанций: четыре инстанции у общих судов (участке вые суды как
низшее звено, несколько земельных судов. Высший земельный суд и Федеральная
судебная палата), три — у остальных видов судов (кроме участковых). Суды общей
компетенции рассматривают уголовные и гражданские дела; суды по трудовым спорам
— споры между работодателями и работниками, между профсоюзами и союзами
работодателей; административные суды — иски граждан к государственным служащим
по вопросу с соблюдении прав граждан в процессе управления, споры
государственных служащих с администрацией по вопросу об их правах, по вопросам
охраны окружающей среды, споры между административно-территориальными
единицами, жалобы, связанные с разрешением или с отказом Е выдаче разрешения
органами исполнительной власти на проведение те? или иных массовых мероприятий
вне помещения. Суды по социальным делам рассматривают иски граждан к
государственным учреждениям пс вопросам пенсий, выплаты различных социальных
пособий (например, на детей). В системе общих судов большую часть уголовных и
гражданских дел рассматривает участковый суд, в котором судопроизводство обычно
осуществляет единолично судья. Суд земли рассматривает более сложные уголовные
и гражданские дела и является апелляционной инстанцией по отношению к
участковым судам. В одних случаях уголовные дела могут рассматриваться
коллегией судей, в других — с участием нескольких присяжных, которые, однако,
вместе с судьей или судьями решают вопрос не только факта, но и права.
Верховный суд земли проводит ревизию. Это особый процесс в германском праве,
где сочетаются элементы апелляции и кассации, т.е. проверяется решение
нижестоящего суда с точки зрения соответствия фактической стороне дела и
соблюдения закона. Федеральная судебная палата осуществляет только кассационный
процесс.
Прокуратура
в Германии, как и во Франции, не составляет отдельной системы, а действует при
судах, находясь в общем подчинении министра юстиции. Прокуроры расследуют
наиболее сложные дела с помощью полицейских служб и предъявляют обвинение. По
уголовным делам судебное разбирательство всегда, в том числе по делам частного
обвинения, которые возбуждаются самими потерпевшими, осуществляется с участием
прокурора. Прокуроры вправе в определенных случаях участвовать и в рассмотрении
гражданских дел. § 8. Германский федерализм Создание современного германского
федерализма было в значительной мере результатом политики западных
оккупационных держав, которые таким путем хотели ослабить возможность
возрождения централизованного милитаристского германского государства. ФРГ —
это конституционная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г.
Каких-либо федеративных договоров между федерацией и землями в Германии не
существует (упомянутый выше договор об объединении ФРГ и ГДР — это акт иного
рода). Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычно
характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательно
оформленное их сотрудничество между собой. После объединения двух германских
государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе
три города — Берлин, Гамбург и Бремен.
Между
землями существуют различия в уровне экономического развития, в исторических
традициях, размерах территории, численности населения. Крупнейшая по территории
земля Бавария в 174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная
земля Северный Рейн — Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются
и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием их обособления, так
как все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу. При
обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции,
экономические связи. Других территориальных образований, кроме земель,
являющихся субъектами федерации, в ее составе не существует
(административно-территориальное деление — это уже деление земель). Германская
федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического
неравенства между землями все же есть. Конституция закрепляет основные принципы
федеративного устройства ФРГ: 1) конституционный порядок в землях должен
соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-правового
государства, федерация гарантирует соответствие конституционного порядка земель
положениям конституции ФРГ.
Земли
имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, в городах-землях такие
представительные органы называются сенатами), принимают законы, имеют свое
правительство, но хотя эти земли иногда в конституциях называются государствами,
государственного суверенитета они не имеют; 2) на территории всей федерации
должен быть обеспечен единый уровень жизни; у граждан земель равные права и
обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно
чиновниками всех земель, если же тот или иной федеральный орган действует в
земле, его сотрудники должны набираться, как правило, из этой земли; 3) все
земли, независимо от их размеров, имеют равный статус, что не исключает
определенного неравенства их представительства в бундесрате; 4) земли
осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не
устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед
правом земель; 5) компетенция федерации и земель разделена. Различаются
исключительная компетенция федерации (это 11 вопросов, в том числе внешние
отношения, оборона, железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая
(совместная) компетенция и компетенция земель. Земля может издавать законы в
сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован федеральным
законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относящейся к землям, если
полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование
одной земли может нарушить интересы другой земли и т.д. Кроме вопросов
исключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издавать
общие предписания по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования,
общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация
жителей и др. По существу, это основы законодательства, законы-рамки. Используя
данное право, федерация расширяет свою компетенцию за счет земель. Осуществляя
свои полномочия, федерация и земли отдельно несут расходы, но если земля
действует по поручению федерации, расходы несет последняя. Земли имеют свои
бюджета, но федерация должна принимать меры для экономического выравнивания
земель путем оказания помощи, путем инвестиций и т.д.; 6) основной закон
допускает возможность федерального принуждения; если земля не выполняет обязанностей,
возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами,
федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы заставить ее
выполнять свои обязанности (на практике такие меры не применялись); 7) в
соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и
земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь. В
случаях 417 серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях
земля может просить федеральное правительство о направлении федеральных
вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В случае катастроф, охвативших
несколько земель, федеральное правительство может и по своей инициативе
направить в соответствующие земли вооруженные силы и дать указания другим
землям о направлении в район бедствия полицейских сил. Как уже говорилось,
земли имеют свои законодательные органы — ландтаги (сенаты). Обычно они
однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на
4 года или 5 лет. Они формируют правительства земли на основе тех же принципов,
что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению
федерального канцлера.
§
9. Местное самоуправление и управление
Земли
делятся на округа (их более 50), округа — на районы и города, имеющие статус районов
(в общей сложности их около 630), районы делятся на общины (многие города имеют
статус общин). В целом по стране 90% сельских общин и 10% — городских.
Положение и организация административно-территориальных единиц регулируются
конституциями земель. Они устанавливают, в частности, что государство (имеется
в виду прежде всего земля) должно предоставлять денежные средства общинам и их
объединениям, устанавливать источники доходов, которыми они вправе пользоваться
по своему усмотрению. Более детально организация
административно-территориальных единиц регулируется уставами общин и округов.
Общины вправе принимать решения по вопросам общинного транспорта, строительства
жилья, школ, местных дорог, спортивных сооружений, туризма и др., для чего они
могут устанавливать местные налоги. Аналогичными полномочиями, но в более
широких масштабах пользуются округа (крупные города приравниваются к округам).
Во всех административно-территориальных единицах, кроме округов, существуют
представительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постоянно
проживающими негражданами) на срок от 4 (например, в земле Гессен) до 6 лет
(Бавария). В самом общем виде схема управления в округах, районах, общинах
сходна. Во главе округа стоит правительственный президент (регирунгспрезидент),
назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов
правительства и федерации, и земли. Представительного органа в округе нет. В
районе имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собрание, в выборах в
некоторых землях участвуют и постоянно проживающие граждане. Глава
администрации района — ландрат избирается в одних землях районным собранием, в
других — непосредственно избирателями. В общинах население избирает
муниципальный совет. Он или непосредственно граждане избирают бургомистра
(обербургомистра в общинах с населением более 50 тыс. человек). Бургомистр
нередко избирается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок: 8—12
лет. При общей схеме организация самоуправления и управления в общинах земель
неодинакова (в округах и районах она более или менее однотипна).
Обычно
различают четыре модели организации местного самоуправления и управления в
общинах:
1)
южногерманская модель (например, в Баварии). Представительный орган — совет
общины и исполнительный орган — бургомистр составляют в известной мере единую
коллегию. Они избираются населением раздельно, но бургомистр становится по
должности председателем совета общины. Ведущая роль принадлежит совету;
2)
северогерманская модель (например, в земле Нижняя Саксония). Представительный
орган (совет и др.), избранный населением, избирает директора общины и
исполнительный комитет. Комитет занимается подготовкой решений совета, а
директор руководит общинной администрацией, ведет текущие дела. Решающая роль
также принадлежит совету;
3)
модель совет — бургомистр (земли Пфальц, Саар). Представительный орган
избирается населением, бургомистр избирается представительным органом и
является по должности его председателем. Однако в отличие от южногерманской
модели бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные
вопросы;
4)
модель совет — магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург).
Представительный орган избирается населением, а исполнительным органом является
коллективная магистратура, избираемая советом. Магистратура состоит из
оплачиваемого бургомистра (нередко им является, по существу, нанимаемый на срок
специалист по управлению, который лишь оформляется на должность в порядке
избрания) и неоплачиваемых членов магистратуры — своего рода совета при
бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в
основном текущую работу по управлению. Правовой надзор за деятельностью
муниципальных органов осуществляет министерство внутренних дел, а также
вышестоящие по подчиненности органы — окружные и районные управления различных
министерств. Этот контроль по подчиненности объясняется тем, что в Германии,
как и во многих других странах, муниципалитеты рассматриваются как корпорации
публичного (а не частного) права и потому подлежат контролю со стороны
государства. Есть и судебный контроль, осуществляемый административными судами.
