Тема 6. Основы конституционного права Индии.
1.
Общая
характеристика Конституции Индии в действующей редакции.
2.
Конституционно-правовой
статус человека и гражданина.
3.
Партийная система
и политические партии.
4.
Парламент:
структура, способы формирования палат, должностные лица, роспуск.
5.
Кабинет:
формирование, компетенция, ответственность.
6.
Президент
республики: порядок избрания, компетенция, ответственность.
7.
Конституционно-правовые
основы федерализма. «Президентское правление».
Индия
(Республика Индия) освободилась от британской колониальной зависимости в 1947
г. Она занимает второе место в мире (после Китая) по численности населения
(около 1 млрд. человек), седьмое — по размерам территории (Индия почти втрое
меньше Китая), девятое место — по объему ВВП, но приблизительно 115-е место —
по доле ВВП на душу населения.
Конституция Индии
Подготовка
и принятие конституции.
Конституция
Индии была принята Учредительным собранием в 1949 г. и полностью вступила в
силу в 1950 г. (до этого в Индии существовали колониальные конституции,
дарованные метрополией). Учредительное собрание (299 членов) было созвано еще
до провозглашения независимости Индии и состояло в основном из депутатов,
избранных провинциальными органами (около 3/4 всех членов), а также из
представителей индийских княжеств, выделенных в результате консультаций (1/4).
Большинство мест в нем получил Индийский национальный конгресс — широкое
движение, под руководством которого развивалась мирная борьба за независимость.
Основные принципы конституции были сформулированы лидерами Конгресса,
разработка текста велась специальной комиссией, но многие положения конституции
формулировались в ходе длительных дебатов в самом Учредительном собрании.
Индийский национальный конгресс добился закрепления в конституции тех целей,
которые он выдвигал: свобода от колониализма, равные права, политическая и
экономическая справедливость, демократическое общество, достоинство личности,
содействие миру между народами и др. В конституцию вошли антиэксплуататорские
положения, идеи «индийского социализма», «демократического социализма», который
понимался как третий путь развития, отличный от капитализма Запада и
тоталитарного социализма. Создатели индийской конституции использовали те
правовые институты, которые были знакомы населению издавна (например, панчаяты)
и из опыта «косвенного управления» колониальных времен (например,
представительные органы в провинциях).
С другой
стороны, они восприняли и приспособили к индийской специфике положения
конституций других стран (Великобритании, США, отчасти СССР и др.). Конституция
Индии — самая объемная конституция в мире. С учетом последующих изменений она
включает 465 статей, 12 крупных приложений, а также более 70 поправок. Одни
поправки вносятся в текст конституции, изменяя его, другие прилагаются к ней
(есть очень пространные поправки, отдельные из них близки по объему к
конституции США).
Основные
черты, содержания конституции.
Конституция
Индии содержит разные по значимости и степени гарантированности нормы,
относящиеся не только к конституционному, но и к некоторым другим отраслям
права. Отдельные положения конституции могут показаться несущественными
(например, один из руководящих принципов политики государства: предотвращать
убой коров и телят), хотя в специфических условиях Индии, с учетом верований
населения, они приобретают важное значение. Конституция излишне
детализирована, но ее основное содержание относится к важнейшим сторонам
общественного и государственного строя, правового статуса личности. В
доктрине и практике Верховного суда Индии конституция рассматривается как
документ, состоящий из двух частей, разных по своему значению (эти части
структурно не обособлены, они выделяются аналитически). Это «основные черты
(свойства) конституции», которые считаются неизменяемыми (сюда относятся, в
частности, нормы об основных правах граждан и руководящих принципах политики
государства), а также остальные положения конституции, которые изменяются в
установленном порядке. Теория неизменяемых основных черт и структуры
конституции позволяет приспосабливать ее к новым условиям при сохранении ее
«каркаса», принципиальных положений.
К основным
чертам содержания конституции могут быть отнесены:
1) Закрепление
народного и государственного суверенитета, завоеванного в результате
антиколониального движения. По существующим в политологии классификациям в
Индии действует соревновательная политическая система, хотя и со значительными
элементами командно-административного вмешательства со стороны государства,
существует особая разновидность демократического режима — либеральный
политический режим. Основная доля политической власти в Индии принадлежит
национальной буржуазии. Хотя в последние годы в ее среде значительно
усиливается крупный капитал, но правящий «политический класс» сохраняет
прогрессивные тенденции во внутренней и (в меньшей степени) во внешней
политике, проводит реформы, облегчающие жизнь широких масс.
2) Отрицательное
отношение к эксплуатации и угнетению, хотя и в своеобразной трактовке. В
разделе конституции о руководящих принципах политики государства или в
вытекающих из них положениях говорится о праве на достаточные средства к
существованию, праве на защиту от экономической эксплуатации, праве на
прожиточный минимум и др. Право на защиту от эксплуатации включает три
положения: о запрещении торговли людьми, принудительного труда, детского труда
(ст. 24). Нужно, однако, учесть, что эти и иные антиэксплуататорские (в
значительной мере ограниченные) положения сформулированы как руководящие
принципы, имеющие ориентирующий характер для деятельности государственных
органов: они не подлежат принудительному судебному исполнению, не относятся
к основным правам. В практике Верховного суда Индии были различные решения
о соотношении основных прав и руководящих принципов. В последние годы суд
исходит из установки, что ни основные права, ни положения о руководящих
принципах не имеют приоритета по отношению друг к другу, что нужно исходить из
гармоничного учета обеих групп прав.
3) Провозглашение
широкого круга прав, свобод и обязанностей граждан с учетом индийской
специфики, кастовой системы, сохраняющегося большого разрыва в уровне развития
различных этнических групп.
4) Закрепление
принципа смешанной экономики, где государственный сектор играет важную роль.
Однако начавшиеся после принятия конституции преобразования (национализация,
аграрная реформа и др.) тормозились противодействием правых сил, использовавших
содержавшиеся в конституции положения о праве собственности: оно было отнесено
к основным правам. Парламент в противоборстве с Верховным судом Индии ограничил
это право, а затем вообще исключил его из ч. III «Основные права» и перенес в
другую часть конституции. Это дало новые возможности для реорганизации
экономики страны, хотя доминирование частного сектора никто и не пытался
поколебать. Экономика Индии — капиталистическая экономика со значительным
государственным контролем. Конституция предусматривает ограничение и
упразднение крупных монополий, действует специальное антимонопольное
законодательство, но около 130 крупных монополий и в настоящее время
контролируют три четверти всех частных активов.
Конституция
говорит о цели государства обеспечить такой социальный порядок, для которого
характерна экономическая и социальная справедливость, о справедливом
распределении материальных ресурсов, о предотвращении концентрации богатств и
средств производства. Однако половина населения страны живет за чертой бедности
(очень низкой по инпинским стандартам), а в руках 3% сельских жителей — богатых
землевладельцев — сосредоточено более половины всей земли.
5) Специфическая
форма территориально-политического устройства государства — федерация,
учитывающая национальные и лингвистические особенности населения, построенная,
по существу, на основе автономии штатов, сочетающаяся с созданием автономных
округов в некоторых штатах и характеризующаяся высокой степенью централизации.
6)
Установление системы органов государства и их отношений, присущих форме
парламентарной республики.
7) Сочетание
некоторых традиционных индийских институтов с институтами, порожденными
глобальным развитием конституционного права.
8) Политика поддержания всеобщего мира и международной безопасности при выдвижении на первый план приоритетных интересов Индии, особенно в последние годы.
Изменение
конституции.
Конституция
предусматривает комбинированную систему принятия поправок. Поправки к
большинству статей принимаются парламентом сравнительно простым способом.
Проект поправки может быть внесен любым членом парламента в любую из двух палат
(на деле поправки, как правило, предлагаются правительством). Если проект
получит одобрение палат (2/3 присутствующих), он передается президенту, который
должен подписать и опубликовать закон. Многие поправки принимаются по процедуре
принятия обычного закона: простым большинством присутствующих в каждой палате.
Для статей, которые считаются наиболее значимыми, применяется усложненный
порядок: после принятия, но до передачи поправки на подпись президенту она
должна быть ратифицирована не менее чем половиной легислатур (законодательных
собраний, местных парламентов) штатов. Если поправка невелика, она включается в
текст конституции как дополнение или замена соответствующей статьи. Пространные
поправки (некоторые из них насчитывают множество страниц) прилагаются к тексту
конституции, хотя и не всегда публикуются как приложение к ней. В результате
принятия поправок было добавлено около 80 новых статей, исключено около 20 всего
было произведено около 500 различных изменений текста.
Изменения, внесенные в конституцию, перестроили федеративную структуру государства, впервые включили положения о политических партиях, изменили содержание права собственности и способы ее защиты, ввели в конституцию определение Индии как социалистического государства (42-я поправка в 1975 г.) и т.д.
Конституционный
контроль.
Хотя в штатах
Индии (за исключением одного штата — Джамму и Кашмир) нет своих конституций,
конституционный контроль осуществляет не только Верховный суд Индии, но и
высокие (верховные, высшие) суды штатов (местные суды решений о
неконституционности не принимают). Окончательное решение остается за Верховным
судом Индии. Он состоит из главного судьи и 17 судей (с 1977 г.), назначаемых
президентом после консультаций с премьер-министром, министрами и другими
лицами. Судьей Верховного суда может быть гражданин, состоявший не менее 10 лет
адвокатом при высоком суде штата или при других судах (двух и более). Судьи
остаются в должности до достижения ими 65- летнего возраста. Досрочно судья
может быть смещен только в том случае, если каждая палата парламента в
присутствии абсолютного большинства состава и большинством в 2/3 присутствующих
признает судью недееспособным или обвинит в недостойном поведении. Верховный
суд имеет право толковать конституцию (ст. 132).
«Право,
сформулированное Верховным судом, является обязательным для всех судов на
территории Индии» (ст. 141). Осуществляя конституционный контроль, он может
признать федеральные законы, законы штатов, иные правовые акты
неконституционными, т.е. фактически аннулировать их действие. На практике
Верховный суд принимал как решения, тормозящие проведение прогрессивных
преобразований (объявил неконституционными национализацию банков, указ
президента об отмене пенсий и привилегий бывшим правителям княжеств,
препятствовал ограничению права собственности в общественных интересах и др.),
так и решения, имеющие позитивное значение (по вопросу о правах
«зарегистрированных» каст и племен, о ликвидации «неприкасаемости», о минимуме
заработной платы, о расширительном истолковании свободы слова, забастовок и
др).
Основы правового статуса личности
Основы
правового статуса индийских граждан одинаковы, но определяются неравными по
значению статьями конституции. Социально-экономические права формулируются, как
правило, в качестве руководящих принципов политики с вытекающими отсюда
отмеченными выше особенностями их судебной защиты; другие права закреплены
иными статьями конституции. Фактическое осуществление всех этих прав, однако, в
специфических условиях страны неодинаково и во многом зависит от сохранившихся
пережитков кастовой системы, уровня развития этнических групп. Есть и некоторые
правовые преимущества, предусмотренные законодательством для наименее развитых
социальных слоев населения, зарегистрированных каст и племен. Основные права,
согласно сложившейся доктрине, обеспечиваются конституционными гарантиями: при
их нарушении гражданин может обращаться в любой суд, включая Верховный, и последний
может принять принудительное решение (низовой суд не может объявить тот или
иной закон неконституционным, он обеспечивает лишь осуществление основных
прав).
Права,
закрепленные в разделе о руководящих принципах политики, такими гарантиями не
обеспечены. Конституция устанавливает равноправие граждан перед законом,
запрещает дискриминацию по мотивам религиозной, расовой, кастовой
принадлежности, пола и места рождения. Среди социально-экономических прав —
право на защиту от эксплуатации (в трех названных выше аспектах оно фигурирует
в группе основных прав), в числе руководящих принципов политики — право на
достаточные средства к существованию, на труд, на защиту от экономической
эксплуатации, на государственную помощь в случае болезни, безработицы, право на
прожиточный минимум, право детей на обязательное бесплатное обучение.
В конституции говорится о праве рабочих на участие в управлении производством. Политические права включают свободу слова, печати, право на объединение и другие традиционные политические права и свободы. Среди личных свобод конституция называет неприкосновенность личности (хотя допускается широко использовавшееся в Индии при объявлении чрезвычайного положения длительное превентивное заключение под стражу без суда), свободу передвижения, неприкосновенность жилища, тайну переписки и др. Конституция отменяет феодальные титулы, неприкасаемость (особенно униженное положение одной из каст). В конституции Индии зафиксированы также основные обязанности граждан (42-я поправка). К их числу относятся: соблюдение идеалов и институтов страны, уважение государственного флага и государственного гимна, воинская обязанность, обязанность следовать идеалам национально-освободительной борьбы, содействовать гармонии и духу общего братства среди всех индийцев, развивать научный подход, проявлять гуманизм, стремиться к совершенству во всех областях индивидуальной и коллективной деятельности и др. Как видно из изложенного, многие из этих обязанностей имеют не юридический, а моральный характер.
Правовое регулирование общественных объединений
В
соответствии с конституционным принципом свободы объединения в Индии создано
множество различных организаций. Они характеризуются большой пестротой,
связанной с особенностями состава населения 500 страны. В стране насчитываются
сотни партий (на выборах в парламент и органы штатов участвуют иногда около 300
партий), хотя общеиндийских партий не более десятка.
Существующие
в стране партии принято делить на три группы: всеиндийские, национальные и
местные. К всеиндийским относится Индийский национальный конгресс (сокращенно
ИНК(И), называющийся так по имени Индиры Ганди, занимавшей пост
премьер-министра), а также Бхаратия Джаната парти, Джаната Дал, Лок Дал,
Социалистический конгресс, Коммунистическая партия Индии, Коммунистическая
партия (марксистская) и др. К региональным, действующим в одном или нескольких
штатах Индии, относятся Акала Дал, Телугу Десам, Всеиндийская мусульманская
лига и др. Местные партии — это Крестьянская и рабочая партия, Республиканская
партия и др. Долгое время в Индии действовала многопартийная система с одной
доминирующей партией — ИНК, а затем ИНК(И). Она была нарушена Е 1977—1979 гг.,
когда у власти стояла Джаната партия, и поколеблена Е 1989 г. Хотя ИНК(И)
остается и теперь крупнейшей партией Индии, он Е 90-х годах не всегда имел
абсолютное большинство мест в нижней палате и формировал то правительство
парламентского меньшинства, то коалиционное правительство. Теперь он опять стал
правящей партией, хотя не имеет большинства в нижней палате (258 мест из 545 в
1997 г.). ИНК(И) представляет собой, по существу, движение, а не партию Его
программной концепцией является идея «общества социалистического образца», в
котором осуществляется сотрудничество различных слоев населения при сохранении
частной собственности и значительной роли государственного сектора, при
довольно высокой регулирующей роли государства во многих сферах общественной
жизни. ИНК(И) выступает против религиозной и общинной розни, ведет борьбу с
бедностью, неграмотностью, кастовыми пережитками.
В
настоящее время это преимущественно центристская реформистская партия. Бхаратия
Джаната партия (343 мест в нижней палате из 545 в 2020 г.) — правая партия,
построенная на религиозной общинной основе, стоящая на позициях индуистской
обособленности, национализма, кастовых перегородок. Эта партия ориентируется
преимущественно на средних и мелких предпринимателей, торговцев, земледельцев.
Она вы ступает за децентрализацию экономики, ограничение роли государственного
сектора. Партия Джаната Дал (40 мест в нижней палате) занимает центристские
позиции; большинство ее членов — выходцы из ИНК. Ее позиции близки к ИНК(И),
но, будучи оппозиционной партией, она критикует правительство за высокий
уровень безработицы, коррупцию, злоупотребления чиновников. Джаната Дал
выступает за демократизацию общественной жизни, укрепление единства страны,
списание долгов с крестьян, за более решительное преодоление кастовых и религиозных
предрассудков. Индийский национальный конгресс (С) (социалистический) возник в
результате раскола ИНК, но не столько по принципиальным соображениям, сколько в
результате борьбы за руководство в партии, за министерские посты. Его позиции
мало отличаются от позиций ИНК(И), но он широко использует социалистическую
фразеологию. В Индии существует около десятка партий, называющих себя
коммунистическими. Определенным влиянием пользуется Коммунистическая партия
Индии. Она руководит массовыми организациями, насчитывающими приблизительно 6
млн. членов. Партия занимает ортодоксальные марксистско-ленинские позиции, мало
изменившиеся после распада социалистической системы в мире. Она борется за
повышение уровня жизни трудящихся, проведение земельной реформы, отстаивает
демократические методы решения национальных, религиозных и кастовых проблем,
борется против усиления власти монополистического капитала. Коммунистическая
партия Индии (марксистская) занимает более гибкие, реалистические позиции,
приспосабливая марксизм к условиям Индии.
В Индии нет
закона о политических партиях, их деятельность почти не регулируется
законодательством (кроме некоторых вопросов избирательного права и выборов).
Единственное конституционное положение о партиях, включенное в виде поправки в
основной закон, гласит, что член парламента утрачивает депутатский мандат,
если, будучи избран от одной партии, переходит в другую. Основной
социально-экономической организацией предпринимателей в Индии является
Федерация индийских торгово-промышленных палат. В ее рамках действует
Всеиндийская организация работодателей, которая ведет переговоры с профсоюзами
по вопросам труда, заработной платы, рабочего времени. Крупная организация
бизнеса — Объединенные торгово-промышленные палаты Индии. В отличие от аналогичной
федерации Объединенные палаты представляют не только местный, но и иностранный
капитал. Действует также Федерация ассоциаций мелкой промышленности,
объединяющая в основном кустарей, но ее численность очень мала (менее 100 тыс.
членов). В профсоюзах Индии состоит незначительное число рабочих и служащих (по
разным данным, от двадцатой части до четверти). Отраслевых профсоюзных
объединений в Индии практически нет, организации существуют, как правило, лишь
на уровне предприятий. Существуют пять национальных профцентров, наиболее
крупными из которых являются два: Индийский национальный конгресс профсоюзов
(около 4 млн. членов), сотрудничающий с ИНК(И) и проповедующий мирное
сотрудничество труда и капитала, строительство демократического социализма, ненасилие,
и Всеиндийский конгресс профсоюзов (3,5 млн. членов), находящийся под влиянием
Коммунистической партии Индии и выдвигающий требования ограничения монополий,
повышения заработной платы, сокращения налогов с несостоятельных слоев
населения и повышения ставок налогов для богатых и т.д. В сфере сельского
хозяйства действуют Всеиндийский крестьянский союз и Всеиндийский союз
сельскохозяйственных рабочих. Обе организации находятся под влиянием различных
компартий. Большую роль играют в Индии различные религиозные объединения, в
которых объединяются сторонники многочисленных религиозных учений. В стране
создана сравнительно широкая сеть средств массовой информации, но их влияние на
общественное мнение ограничивается тем, что более половины населения страны неграмотно.
Институты непосредственной демократии
Конституционное
право Индии не знает института референдума. Ни на общегосударственном, ни на
местном уровне референдумы не проводились. Им препятствует, в частности,
высокий уровень неграмотности взрослого населения. Не известны Индии и народная
законодательная инициатива, право отзыва депутатов избирателями. На
общегосударственном и местном уровне к числу институтов непосредственной демократии
относятся лишь выборы, а на местах — также определенные элементы панчаятской
системы. После образования независимого государства в Индии были отменены
имущественный и образовательный цензы, женщины получили равные избирательные
права с мужчинами, на общегосударственном уровне упразднена куриальная система
(однако она действует при выборах легислатур штатов), но все же некоторые
ограничения в избирательном праве сохраняются. Конституция устанавливает
всеобщее избирательное право по выборам в нижнюю палату парламента (народную
палату) и в законодательные собрания штатов (нижние палаты легислатур штатов
или однопалатные легислатуры в некоторых штатах). Активным избирательным правом
пользуются граждане, достигшие 18 лет и проживающие в избирательном округе не
менее 6 месяцев. Не имеют избирательных прав душевнобольные, лица, совершившие
уголовные преступления или иные незаконные деяния в период выборов.
Выборы в
нижнюю палату парламента, в нижние палаты легислатур штатов, в панчаяты
деревень являются прямыми, но многие другие выборы — верхней палаты парламента,
президента, верхних палат в штатах и др. — носят характер косвенных выборов.
Принцип равенства используется при выборах нижней палаты парламента (избиратель
имеет один голос, одномандатные округа в принципе равны, а немногие
многомандатные пропорциональны численности населения), но там, где применяется
куриальная система, принцип равенства не соблюдается. Кроме того, выборность в
некоторых случаях сочетается с назначением определенного (небольшого) числа
членов некоторых представительных органов. Например, в верхние палаты
парламента и легислатуры штатов резервируются места для женщин и недостаточно
развитых групп населения (зарегистрированных каст и племен), которые получают
преимущественное представительство. Активное избирательное право
предоставляется в 18 лет, с ограничениями, аналогичными некоторым существующим
в Великобритании. Пассивным избирательным правом при выборах народной палаты
обладают граждане, достигшие 25 лет. Исключение составляют лица, занимающие
оплачиваемые государственные должности (кроме министров), осужденные на срок не
менее двух лет, объявленные судом умалишенными, банкроты, дисквалифицированные
законом. Кандидат в депутаты должен проживать в том избирательном округе, от которого
он баллотируется. Требования для активного и пассивного избирательного
права по выборам в нижние палаты легислатур штатов такие же, как и для народной
палаты. При составлении списков избирателей в Индии применяется система
обязательной регистрации. Большинство избирательных округов в Индии
одномандатные. Их границы регулярно пересматриваются, за чем наблюдает
создаваемая президентом избирательная комиссия. Члены ее работают на постоянной
основе, являясь оплачиваемыми государственными служащими. Комиссия осуществляет
также руководство проведением всех выборов и контроль за ними. Кандидат в
депутаты может быть предложен одним избирателем и поддержан другим (в
письменной форме), но два избирателя практически не могут провести в нижнюю
палату парламента независимого кандидата. На деле выдвижение и поддержка
кандидатур, в том числе и на местном уровне, осуществляются политическими
партиями, хотя и оформляются как индивидуальные действия избирателей. Кандидат
в депутаты обязан внести избирательный залог в размере 500 рупий (около 50
долл. США). Залог не возвращается, если кандидат наберет менее 1 /8 части
голосов в своем округе.
Расходы на
предвыборную агитацию в Индии контролируются недостаточно и, по утверждениям
индийских политологов, достигли огромных размеров. Считается, что ни одна
партия не может удержаться у власти без поддержки крупных монополий.
Голосование по выборам, в том числе косвенным, является тайным, но, как и в
Великобритании, производится нумерация бюллетеней, что при желании позволяет
установить, за кого голосовал избиратель. При подсчете голосов используется
мажоритарная система относительного большинства. Если по одномандатному округу
выдвинут только один кандидат, он объявляется избранным без голосования — так
называемые бесспорные выборы (это делается до голосования, но после завершения
срока регистрации кандидатов). Панчаятская система рассматривается как один из
важнейших традиционных демократических институтов в Индии, но она применяется
только на местном уровне (ниже штатов).
Законодательная
власть
Согласно
конституции, парламент в Индии, как и в других странах, где применяются
концепции англосаксонского права, — триединое учреждение. Он состоит из
президента Индии (главы государства), народной палаты, призванной служить органом
общегосударственного представительства, и Совета штатов как органа выражения
интересов штатов. Народная палата избирается прямыми выборами сроком на 5
лет в составе не более 547 членов. Из них не более 525 избираются в штатах, не
более 20 избираются в союзных территориях и 2 назначаются президентом как
представители англо-индийской общины (140 тыс. человек — это лица от смешанных
браков англичан и индийцев) в том случае, если президент приходит к выводу, что
англо-индийская община недостаточно представлена в парламенте. На практике в
последние десятилетия представители англо-индийской общины в парламент не
назначаются. Кроме того, из общего числа депутатов за наиболее отсталыми слоями
населения (зарегистрированные или списочные племена и касты) резервируются
соответственно 38 (племена) и 37 (касты) мест. Депутаты парламента не обладают
иммунитетом, но пользуются депутатским индемнитетом. Они получают сравнительно
небольшое вознаграждение: в 80-х годах оно составляло 500 рупий в месяц и 61
рупию Зс каждый рабочий день (последнее равнялось стоимости двух-трех сред них
обедов в простом ресторане, но нужно учесть, что, например, швейцар в отеле
тогда получал 50 рупий в месяц). Депутатское вознаграждение не дает больших
доходов, но положение депутата помогает установить необходимые связи с мире
бизнеса и с бюрократией. Руководящим органом нижней палаты является спикер,
который, как и в Великобритании, должен быть беспристрастным, для чего выходит
из состава партии. Ему помогает заместитель. Спикер обладает широкими
полномочиями: толкует регламент палаты, имеет решающее слово при формировании
постоянных комиссий, в какой-то мере может выбирать ораторов для выступлений и
формулировать поправки при постановке их на голосование, обладает правом
наложения дисциплинарных взысканий на депутатов и др. Как и в других странах, в
палате создаются партийные фракции, образуются отраслевые постоянные комиссии,
создается секретариат палаты, ведущий в основном техническую работу. Каждая
партийная фракция имеет своего лидера и «кнутов», выполняющих такую же роль,
как и в Великобритании. Постоянные комиссии также избирают свое руководство
(при этом сказывается значительное влияние спикера). Совет штатов избирается
путем косвенных выборов. 232 из 244 членов Совета штатов избираются на 6 лет
выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий (если
такой орган есть в союзной территории), остальные 12 членов назначаются
президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы,
искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов подлежит ротации:
его состав обновляется на 1/3 каждые два года Выборные места в Совете штатов
распределяются между штатами не поровну и не пропорционально численности
населения. Штатам с особенно малочисленным населением предоставляются некоторые
преимущества (штаты представлены в Совете неодинаково: от одного до 34 членов).
В каждом штате голосование происходит по системе «единственного передаваемого
голоса». Руководит заседаниями Совета штатов, как и в США заседаниям!' сената,
вице-президент, роль невелика; на деле руководство заседаниями палаты
осуществляет заместитель председателя палаты, избираемый ее членами из своей
среды. Народная палата может быть досрочно распущена президентом по требованию
(«совету») правительства с назначением даты новых выборов. Совет штатов
роспуску не подлежит. Парламент работает в сессионном порядке, перерыв между
сессиями не может продолжаться более шести месяцев, следовательно, парламент
может собраться по меньшей мере на две сессии в год. Кворум для заседаний любой
палаты составляет не менее 1 / 10 членов, но это кворум для обсуждений, а не
для принятия законов. Главная функция парламента, как и в других странах, —
законодательствование. Законопроекты могут быть внесены депутатами (частные
билли), но на практике подавляющая часть законопроектов вносится правительством
(публичные билли). Законопроект проходит в каждой палате три чтения. Если его
принимают обе палаты в одинаковом тексте, он направляется на подпись
президенту. Если же в какой-либо палате законопроект подвергается изменениям,
он возвращается в палату, принявшую его первой. Совет штатов имеет право в
течение четырех месяцев выразить несогласие с законопроектом, принятым нижней
палатой (право вето). В этом случае обе палаты пытаются прийти к соглашению
путем переговоров, а при их неудаче по решению президента созывается совместное
заседание обеих палат и спорный вопрос решается большинством голосов. Обычно
принимается решение нижней палаты, имеющей вдвое большую численность, чем верхняя.
Совет штатов очень редко отказывается одобрить принятый нижней палатой текст:
это имело место всего несколько раз в отношении публичных биллей и полтора
десятка раз в отношении частных биллей. Если же в течение 6 месяцев Совет
штатов не принимает никакого решения по законопроекту, принятому народной
палатой, закон считается принятым в ее редакции. «Денежный» законопроект должен
быть рассмотрен Советом штатов в 14-дневный срок. Его рекомендации не носят
обязательного характера. Если решение Совета штатов является отрицательным,
народная палата преодолевает это вето вторичным принятием закона в обычном
порядке — простым большинством. Наряду с законодательствованием парламент
выполняет и другие функции. Народная палата формирует правительство и осуществляет
контроль за его деятельностью.
Исполнительная власть
Огромной
исполнительной властью конституция наделяет президента, являющегося главой
государства. Но в соответствии с конституцией (сначала это был конституционный
обычай, а 42-я и 44-я поправки установили это в виде закона) президент обязан
следовать советам правительства. В результате все основные полномочия
исполнительной власти на деле осуществляются Кабинетом министров, а чаще всего
— премьер-министром. Президент республики. Президент Индии избирается на 5 лет
косвенными выборами — особой коллегией выборщиков, в состав которой входят
выборные, а не назначенные члены обеих палат парламента и выборные члены
легислатур штатов, как однопалатных, так и двухпалатных. Каждый член коллегии
получает не один, а гораздо больше голосов. Их число определяется с помощью
довольно сложных расчетов: учитывается, с одной стороны, соотношение
численности выборщиков от парламента и населения страны в целом, а с другой —
соотношение численности выборщиков от каждого штата и его населения. В итоге
число голосов выборщиков от парламента должно быть равно числу голосов
выборщиков от штатов. Такой порядок призван уравнять влияние центра и мест, и,
как считается, президент в равной степени является представителем как всей
страны, так и населения различных штатов.
Президентом
может быть избран любой гражданин, достигший 35-летнего возраста и
удовлетворяющий условиям, необходимым для избрания в народную палату. Кандидат
в президенты не может занимать какую-либо должность в органах федерального
правительства или правительства штата, в местных органах, находящихся под
контролем этих правительств (исключение составляют должности губернатора штата
и министра федерации или штата). Он должен заблаговременно подать в отставку с
«запрещенных» должностей. Одно и то же лицо может быть переизбрано президентом
неоднократно и подряд. При избрании президента применяется система
«единственного передаваемого голоса». Президент является главой государства. Он
представляет республику внутри страны и в международных отношениях, назначает
дипломатических представителей, является главнокомандующим. Действуя как глава
государства, президент созывает сессии парламента, распускает парламент и
назначает новые выборы, созывает палаты парламента для совместного заседания с
целью урегулирования возникших между ними разногласий по законопроекту, вводит
президентское правление в штатах, назначает премьер-министра, а по его указанию
— других министров, вправе объявить чрезвычайное положение во всей стране или в
некоторых ее частях.
Как часть
парламента президент обладает вместе с палатами законодательными полномочиями:
правом законодательной инициативы, правом вето, правом рассматриваемого ниже
резервирования законопроектов и др. Обладая правом вето, он может возвратить
законопроект палатам парламента для вторичного обсуждения «в возможно короткий
срок» (ст. 111), но обязан подписать закон, если парламент примет его вторично
(обычным большинством голосов). Некоторые законопроекты могут вноситься в парламент
и легислатуры штатов только с согласия президента. Законы по ряду вопросов,
принятые легислатурами штатов, резервируются на рассмотрение президента
республики и вступают в силу лишь после одобрения им.
Президент,
действуя в качестве главы исполнительной власти, может в период между сессиями
парламента издавать указы, имеющие силу закона. После открытия сессии
парламента такие указы должны быть представлены парламенту для утверждения.
Если в течение 6 недель после созыва палат указы не будут утверждены, они
теряют силу. Президент назначает губернаторов штатов, главного судью и членов
Верховного суда Индии, членов высоких (высших) судов штатов, генерального
прокурора, генерального атторнея, многих высших должностных лиц. Он обладает
правом помилования. Президент — высшее должностное лицо. Как таковое он
теоретически, по конституции, возглавляет весь административный аппарат. Однако,
как отмечалось, все эти обширные полномочия президент осуществляет только по
указаниям правительства. Видимо, поэтому в Индии не существует института
контрассигнатуры президентских актов, как в других парламентарных республиках:
конституция ясно устанавливает несамостоятельную роль президента. Его обширные
по букве конституции полномочия практически осуществляет правительство. Правда,
президент может потребовать пересмотра адресованного ему совета правительства,
но он должен действовать опять-таки по данному ему совету. В состав
правительства президент не входит, на его заседаниях не присутствует; его лишь
ставят в известность о решениях правительства по вопросам законодательства и
управления, и он вправе требовать от главы правительства информации по этим
вопросам. Иногда возникали коллизии между президентом и премьер-министром, но
они всегда решались в пользу последнего.
Президент
несет ответственность в форме импичмента. Любая палата может возбудить этот
процесс резолюцией, принятой не менее 1/4 части ее членов и подписанной ими. На
основе этой резолюции палата либо сама проводит расследование, либо отдает об
этом распоряжение другим органам. После этого палата большинством голосов
формулирует обвинение. Оно передается другой палате для решения вопроса об
импичменте путем голосования. Отстранение президента от должности
осуществляется резолюцией любой палаты, которой представлено сформулированное
обвинение, большинством в 2/3 общего числа ее членов. Вице-президент Индии
также избирается на 5 лет, но иным путем: на совместном заседании обеих палат
парламента, без участия легислатур штатов. Условия для избрания вице-президента
такие же, как и для президента, за исключением одного: вице-президент должен
обладать квалификациями, необходимыми для избрания не в народную палату, как
президент, а в Совет штатов, поскольку он председательствует в этой палате.
Помимо этого вице-президент помогает президенту и замещает его в случае
временной или постоянной невозможности президента исполнять свои обязанности. В
последнем случае в возможно короткий срок проводятся выборы нового президента.
Правительство Индии — Совет министров. Премьер-министром президент назначает
лидера партии большинства в народной палате (с 1989 г. — лидера коалиции
партий, обладающих большинством депутатских мандатов, т.е. руководителя ИНК(И).
Иной способ выбора премьер-министра невозможен; подобранный им состав
правительства не получит доверия палаты, следовательно, правительство не будет
сформировано. Только в единичных случаях, в исключительных ситуациях, когда
правительство утрачивало опору в нижней палате (например, в результате
массового перехода депутатов его партии в другую партию), президент имел
определенную свободу выбора. В последние годы ИНК(И) создавал и правительство
парламентского меньшинства. По указанию премьер-министра президент назначает
министров. Правительство представляется парламенту и просит о доверии, которое
выражается путем голосования. Правительство, сформированное таким образом,
имеет поддержку большинства депутатов народной палаты.
Министры в Индии должны быть членами одной из палат парламента или стать ими в течение шести месяцев с момента назначения. Увольняет министров премьер-министр с одобрения президента. Правительство в Индии, как и в Великобритании, включает большую группу лиц (в том числе государственных министров, парламентских секретарей — заместителей министров, представляющих их в парламенте, младших министров — иных заместителей министров), обычно до 60 человек — более 40, и не собирается на заседания в полном составе Фактически все вопросы руководства государством решаются узким со ставом правительства — Кабинетом.
Компетенция Совета министров в конституции не определена.
Сказано лишь, что этот орган учреждается для оказания помощи и дачи советов
президенту при выполнении им своих функций. На деле, как отмечалось,
правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции президенту.
Кабинет решает все важные вопросы государственной политики, управляет страной.
Правительство направляет законодательную деятельность парламента (ибо, как
правило, в правительстве посты занимают лидеры партии большинства или блока
партий в парламенте), издает нормативные акты в форме президентских указом или
в порядке делегированного законодательства (в последнем случае — от имени
министров). За этими актами надзирает специальный комитет парламента по
«подчиненному» или дополнительному законодательству все нормативные акты
министров должны быть «положены на стол парламента» (на деле они сдаются в
библиотеку парламента) за 30 дней д. их публикации (а не после). Обычно решения
на заседаниях Совета министров и в Кабинете министров принимаются без
голосования, на основе общего согласия. На этих заседаниях (особенно на
заседаниях Кабинета) рассматриваются наиболее важные вопросы, а текущая работа
осуществляется через различные комитеты, создаваемые внутри правительства: по
бюджету, по обороне, по политическим вопросам, по вопросам занятости населения,
по кадровым вопросам и т.д. Большую роль в деятельности правительства играет
его секретариат: советники и помощники главы правительства со своим штатом
государственных служащих.
Министры
руководят своими ведомствами. Руководители менее важных министерств, не
входящие в Кабинет, называются государственными министрами. Министры без
портфеля, являющиеся советниками премьер-министра или выполняющие отдельные
важные поручения, могут входить в состав Кабинета. Если народная палата выразит
недоверие правительству, оно обязано уйти в отставку или обратиться к
президенту республики с просьбой о роспуске палаты и назначении новых выборов.
На практике в Индии недоверие правительству не было выражено ни разу. Это и
понятно: правительство — это лидеры партии (партий) большинства в палате.
Однако вследствие утраты правительством большинства в палате президент принимал
решения о роспуске палаты и досрочных выборах. Наряду с коллективной
ответственностью правительства перед народной палатой его члены несут
индивидуальную ответственность перед президентом (на практике — перед
премьер-министром). Это значит, что по совету премьер-министра президент может
уволить в отставку любого министра.
Судебная власть
В федерации и
штатах Индии действует единая централизованная система судов, применяющих
законы как федерации, так и штатов. Единство судебной системы призвано укреплять
целостность страны, служить единообразному применению права. Судьи назначаются
президентом Индии (по его поручению — губернаторами штатов) после консультаций
с главным судьей Индии (председателем Верховного суда), а также с другими
должностными лицами. Низшей ступенью судов являются суды панчаятов в деревнях
(ньян-панчаяты, панчаяты адалаты и др.), которые рассматривают незначительные
уголовные и гражданские дела. В городах (городских районах, кварталах) также
есть суды по незначительным делам, в том числе i связи с автотранспортными
происшествиями.
Они
называются народны ми судами. Следующая ступень — суды, мунсифов (мунсиф —
судья-индус, на звание идет от колониальных времен, когда высшую судебную
власть осуществляли представители метрополии). Они рассматривают только
гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий). Выше стоят
дополнительные суды (судьи, рассматривающие гражданские дела с неограниченной
ценой иска и апелляции на решения мунсифов). Окружной судья рассматривает
апелляции на решения дополнительных судей и располагает неограниченной
юрисдикцией как судья первой инстанции по гражданским и уголовным делам. В
столицах штатов, а также в Калькутте имеются городские судьи, но они выполняют
функции только апелляционных судов. Высшей судебной инстанцией штата является
высокий (высший) суд. Некоторые мелкие штаты имеют общий высокий суд в главном
городе одного из штатов. Он может выступать в качестве суда первой инстанции и
как апелляционный суд. Судей высоких судов штата назначает президент Индии
после консультаций с главным судьей и губернатором штата. Судья высокого суда
занимает должность до достижения 62 лет. Высокий суд штата осуществляет
руководство всеми судами на территории штата, включая военные и
административные суды, контролирует их деятельность. Он может издавать судебные
приказы об устранении нарушений права по всем вопросам (Верховный суд Индии
издает такие приказы только в связи с нарушением конституционных прав). Как
отмечалось, он осуществляет конституционный контроль, но окончательное решение
принимает Верховный суд Индии — высшая инстанция. Наряду с толкованием
конституции Верховный суд Индии, возглавляющий судебную систему страны,
рассматривает в качестве первой инстанции споры между федерацией и штатами, а
также между штатами. Он является высшей апелляционной инстанцией по гражданским
и уголовным делам, по просьбе президента дает заключения по вопросам факта и
права, с одобрения президента республики издает в пределах действующих законов
предписания и правила, касающиеся вопросов судопроизводства.
Индийский федерализм
Созданная
конституцией и существовавшая до 1956 г. федерация (в конституции употребляется
термин «союз») воспроизводила с небольшими изменениями то
административно-территориальное и полуфеодальное деление (штаты на уровне
княжеств), которое сложилось еще во времена британского господства. Она
закрепляла структуру федерации в качестве союза трех различных по своему
правовому положению групп штатов, границы которых не учитывали
национально-лингвистические особенности населения. Реформа 1956 г. перестроила
федерацию с учетом национально-лингвистического признака, ликвидировала
институт правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В настоящее
время в Индии имеется 26 штатов и 6 союзных территорий, не пользующихся правами
штата. Индийская федерация строится на базе автономии штатов, они не обладают
суверенитетом, федерация имеет централизованный характер. В каждом штате
создаются свои высшие органы: выборная легислатура (законодательный орган
штата), назначаемый президентом Индии губернатор, формируемое партией
большинства в местном парламенте правительство, назначаемый президентом высокий
(высший) суд штата.
Но штаты не
имеют своих конституций (за исключением одного — штата Джамму и Кашмир, который
занимает особое положение в федерации), не имеют собственного гражданства (за
исключением того же штата). Штаты обладают правом собственного
законодательства, они представлены в верхней палате парламента Индии, создают
свое правительство во главе с главным министром штата в соответствии с
расстановкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит иная
партия, чем та, которая имеет большинство в парламенте Индии). Права выхода из
федерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразовании штатов, изменении
их границ могут решаться парламентом Индии без согласия заинтересованных
штатов, их мнение лишь выслушивается. Административные органы (исполнительная власть),
а также судебные органы федерации и штатов образуют единую систему.
Правительство федерации может давать правительствам штатов обязательные
указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительства штатов
отказываются следовать этим указаниям, они могут быть смещены президентом по
указанию правительства федерации. Верховный суд федерации также устанавливает
общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судов штатов.
Зависимость штатов от федерации имеет и финансовые основания. Федерация
выделяет значительные денежные суммы в целях финансовой помощи штатам, хотя
налоги, основные поступления от государственных предприятий, другие крупные
доходы идут только в государственный бюджет, 70% этой помощи выделяется штатам
в виде займов (с процентами) и лишь 30% в качестве безвозмездных дотаций.
Индийская федерация не только централизованная (хотя, как отмечалось, в штатах
могут править партии, находящиеся в оппозиции к правящей партии в центре), но и
в определенной мере асимметричная федерация.
По
конституции все штаты имеют единый правовой статус в союзе, но на деле их
правовое положение и полномочия неодинаковы. В составе федерации имеется, по
существу, три рода штатов:
1) штаты,
которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штат Джамму и Кашмир, на
который, помимо указанных выше преимуществ, не распространяются и некоторые
положения индийской конституции, а также штат Сикким — ранее не входившее в
состав Индии бывшее обособленное княжество, законы в отношении которого парламент
может принимать только с согласия легислатуры штата);
2) штаты,
занимающие обычное правовое положение (подавляющее большинство);
3)
некоторые мелкие штаты (Мегхалая, Нагаленд и др.), права которых, с одной
стороны, ограничены, а с другой — расширены: им разрешается отступать от
федеральных законов, отношения, касающиеся местных дел (пользование лесами,
рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местных обычаев (в этих
штатах значительную долю населения составляют зарегистрированные племена и касты,
находящиеся на низкой ступени развития). Асимметрия выражается и в том, что
представительство штатов в верхней палате неодинаково (от 1 до 34
представителей) и зависит прежде всего от численности населения, хотя и не
пропорционально ему. Конституция Индии предусматривает однообразную
структуру органов штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами
построено по тому же принципу, что и управление союзом: в его основе лежит
парламентская система. Как отмечалось, в каждом штате имеется однопалатная или
двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает также губернатора штата,
который подписывает законы штата и имеет право вето. Нижние палаты и
однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборами на 5 лет. Верхние
палаты, число членов которых не должно превышать трети нижних палат
(законодательных собраний), формируются путем одновременного применения
нескольких способов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборные
члены верхней палаты штата составляют 5/6 ее членов, назначенные — 1/6.
Косвенными выборами избираются 2/3 членов: 1 /З — избирательными коллегиями,
состоящими из членов органов местного самоуправления в штате (муниципалитетов
др.), а 1 /З — другой палатой легислатуры штата (законодательным собранием), но
из числа лиц, не являющихся ее членами. В прямых выборах в легислатуру штата
участвуют граждане, составляющие особые избирательные курии: 1/12 часть членов
законодательного совета (так обычно называется верхняя палата в штатах)
избирается лицами, окончившими университет и после этого проработавшими не
менее 3 лет в данном штате; 1/12 — лицами, которые не менее 3 лет занимались
преподавательской работой в учебных заведениях штата не ниже средней школы.
Остальных
членов законодательного совета назначает губернатор штата из лиц, имеющих
специальные знания или практический опыт в области науки, литературы,
искусства, кооперативного движения или общественной деятельности. Каждые два
года, как и в Совете штатов федерального парламента, происходит обновление
законодательного совета штата на 1/3. Верхняя палата штата обязана рассмотреть
законопроект, принятый нижней палатой, в течение 4 месяцев (финансовый — 14
дней). Отвергнутый ею законопроект вторично рассматривается нижней палатой
легислатуры штата и, будучи снова принятым, становится законом. Губернатор
обязан его подписать и опубликовать, если он не применяет право вето.
Губернатор, назначаемый президентом Индии, — гарант интересов союза в штате.
Иногда одно лицо назначается губернатором нескольких соседних штатов.
Губернатором может быть гражданин, достигший 35 лет; он не вправе занимать
никакую другую оплачиваемую должность, не может быть членом парламента Индии
или членом легислатуры штата (хотя и рассматривается теоретически как часть его
легислатуры).
Обычный срок
полномочий губернатора — 5 лет, но он может быть переназначен неоднократно и
отстранен президентом от должности досрочно. Губернатор созывает сессии
легислатуры штата, закрывает их, может досрочно распустить законодательное
собрание штата (верхняя палата роспуску не подлежит), обладает правом
отлагательного вето, которое преодолевается вторичным принятием закона простым
большинством, направляет послания легислатуре, вправе резервировать
законопроект, принятый легислатурой штата, на рассмотрение президента Индии (фактически
решение в этом случае принимает правительство). Как и президент Индии,
губернатор осуществляет свои полномочия по совету правительства (в данном
случае — правительства штата). Он не входит в состав правительства штата и не
присутствует на его заседаниях, но ему должны быть сообщены решения
правительства и необходимая информация. Губернатор назначает судей окружных
судов. Правительство штата (совет министров штата) во главе с главным министром
насчитывает обычно 6—12 членов. Кабинета в его составе не образуется, но
определенное подобие его есть: главный министр решает многие вопросы после
обсуждения с ведущими министрами. Судебную систему в штате возглавляет высокий
(высший) суд штата, члены которого назначаются президентом Индии. Начиная с
1971 г. в некоторых штатах введена должность омбудсмана, который должен
обеспечивать охрану прав граждан. По оценке индийской печати, это нововведение
оказалось не очень эффективным.
Размежевание
полномочий (предметов ведения) между федерацией и штатами урегулировано
специальным (седьмым) приложением к конституции. К сфере исключительной
компетенции федерации («союзный перечень») относятся 97 вопросов с многими
подвопросами: иностранные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело,
почта и телеграф, железные дороги, воздушное сообщение и т.д. Совместная
(совпадающая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов: уголовный и
гражданский процесс, брак и процесс, договорное и трудовое законодательство,
законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном страховании и др.
Исключительная компетенция штата охватывает 66 вопросов: общественный порядок,
полиция, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, промышленность, сельское
хозяйство и др. По вопросам федеральной компетенции штаты не вправе издавать
нормативные акты и иным путем вмешиваться в эту сферу. В области конкурирующей
компетенции закон штата действует только в том случае, если по данному вопросу
нет федерального закона; если же он есть, го имеет приоритет. В своей области
штаты действуют самостоятельно, но федерация по решению верхней палаты
федерального парламента, принятому 2/3 голосов, может отнести к своей
компетенции любой вопрос, включенный конституцией в сферу исключительного
законодательства штатов. При введении чрезвычайного положения на территории того
или иного штата, что делается президентом по указанию федерального
правительства, парламент Индии получает право законодательствовать для штата
(группы штатов), где объявлено чрезвычайное положение, по любым вопросам, а
исполнительная власть полностью берет под свой контроль административные
учреждения штата.
Если же
чрезвычайное положение введено на территории всей страны, сказанное относится
ко всем штатам. В Индии неоднократно на несколько лет подряд вводилось
чрезвычайное положение на территории всей страны (в общей сложности до 1996 г.
оно действовало 12 лет), и в этом случае парламент принимал законы по любым
вопросам. Поэтому многие вопросы, отнесенные конституцией к компетенции штатов,
на деле урегулированы федеральными законами. В некоторых штатах, особенно в
тех, где были сильны сепаратистские устремления, чрезвычайное положение
вводилось еще чаще. В штатах может быть введено также так называемое
президентское правление. Его вводит президент (по указанию правительства) по
докладу губернатора штата (губернатор тоже назначается президентом по совету
правительства) или по собственной инициативе (опять-таки на практике по
указанию правительства), если в штате возникла ситуация, при которой управление
им не может осуществляться в соответствии с конституцией, установленными ею
средствами. На основе ст. 356 конституции президент путем издания особой
прокламации (указа) может принять на себя функции правительства штата, а
полномочия законодательного органа штата передать парламенту Индии. На практике
это означает, что законодательное собрание штата распускается, правительство
штата смещается, а власть переходит к ранее назначенному или специально
назначенному губернатору либо иному полномочному представителю президента,
который восстанавливает в штате порядок, а затем организует выборы в
законодательный орган штата, формирующий на партийной основе новое
правительство штата.
При
объявлении президентского правления могут быть использованы и другие формы
управления штатом непосредственно федеральными органами. Президентское
правление в Индии используется часто, оно применялось более 100 раз, причем не
только в случае беспорядков в штате, сепаратизма и т.д., но и тогда, когда
федеральное правительство стремится отстранить от власти не угодное ему
правительство штата, утверждая, что оно утратило моральное право руководить
штатом, когда партия, сформировавшая в штате правительство, терпит поражение на
федеральных выборах в федеральный парламент в данном штате (но не на выборах в
органы штата) и т.д. В отдельных штатах, где велика численность
зарегистрированных каст и племен, выделяются особые районы, имеющие статус
автономных округов (штаты Ассам, Мизорам, Мегхалая и др.).
В них
создаются племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и
имеющие право, с согласия последнего, принимать нормативные акты, регулирующие
некоторые вопросы (брак, наследование и др.) с учетом местных обычаев.
Губернаторы таких штатов могут принимать решения о неприменении некоторых
федеральных законов и законов штатов в районах автономии. Помимо штатов в
состав федерации входят 6 союзных территорий. Обычно (кроме столицы Индии Дели,
которая тоже имеет статус союзной территории, и некоторых других единиц) это
мелкие острова в Индийском океане, другие небольшие районы в континентальной
Индии. Рядом союзных территорий единолично управляют назначенные федеральным
правительством администраторы (управляющие, главные комиссары), в других по
решению парламента Индии при назначенных лейтенант-губернаторах создаются
выборные собрания, которые могут принимать законы для территорий и образовывать
правительства. Однако легислатура и местное правительство могут давать лишь
необязательные советы управляющему, законы территории нуждаются в его
одобрении. Управляющий полностью подчинен президенту и правительству, он вправе
издавать правила, обязательные для территории; высшую законодательную власть на
территории осуществляет союзный парламент; высокий суд территории — лишь
среднее звено в судебной системе. В последние десятилетия острой проблемой
индийского федерализма стала борьба с сепаратистскими тенденциями реакционных
сил, обычно подогреваемых религиозным фанатизмом. Эти силы особенно активны в
штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Ассам и некоторых других.
Местное самоуправление и управление
Территория
каждого штата разделена на округа, всего их около 400. Округом управляет
окружной магистрат («коллектор», комиссар), назначаемый губернатором по
указанию правительства штата. Нередко один комиссар управляет 7—8 округами. Он
имеет назначенного в таком же порядке заместителя. Магистрат и его заместитель
отвечают за сбор налогов (отсюда название «коллектор»), за соблюдение законов и
общественного порядка в округе. Комиссару подчинена полиция, сам же он
подчиняется правительству штата. Представительного органа в округе нет. Округ
разделен на сельские единицы: талуки, таксилы, объединяющие группы деревень,
отдельные крупные деревни. В некоторых штатах создаются более крупные блоки
развития (обычно объединяющие 100 деревень). Почти в каждой деревне (в
настоящее время в 95% всех деревень) на сходе жителей избирается панчаят —
совет пяти, на деле обычно состоящий из 5—25 человек. Панчаят — это общее
понятие, по существу, он состоит из трех организаций: общего собрания,
исполнительного комитета деревни и деревенского суда. Два последних избираются
обычно тоже на сходе — общем собрании жителей деревни. Хотя панчаяты рассматриваются
в Индии как важнейшая форма демократии, их компетенция невелика: некоторые
вопросы сельского хозяйства на уровне деревни, вопросы санитарии,
благоустройства и др. На уровне блока развития или талука (их более 4 тыс.) из
представителей деревенских панчаятов создается панчаят-самити (союзный
панчаят). В ряде штатов на уровне округа (их около 400) формируется
зила-паришад — окружной комитет, но это лишь совещательный орган при окружном
магистрате, часть членов которого делегируется органами талуков, часть
назначается из среды различных деятелей округа. Лишь в отдельных штатах
населением избираются местные представительные органы, в некоторых штатах
выборы представительных органов на местах (кроме панчаятов) не проводились до
сих пор ни разу. Все местные органы находятся под строгим контролем вышестоящих
правительственных чиновников.
Компетенция
окружных властей и тем более талуков и таксилов не распространяется на города.
Наиболее крупные города имеют статус муниципальной корпорации, т.е. обладают
самоуправлением (их более 70). Население муниципальных корпораций избирает на
3—5 лет генеральный совет, а последний из своего состава обычно сроком на 1 год
избирает мэра города и его заместителя. Население более мелких городов избирает
муниципальный совет, последний также избирает мэра. Но мэр не обладает
значительными полномочиями. Местное управление в Индии, как и федерация, в
значительной степени централизовано. Исполнительным органом совета во всех
городах является назначенное лицо: комиссар корпорации в крупных городах,
муниципальный комиссар, назначаемый губернатором по указанию правительства
штата — в мелких. При совете (не только из его членов) создаются также
различные комиссии по вопросам образования, здравоохранения, финансов и т.д.
Они тоже принимают участие в решении городских проблем. Столица Индии Дели
имеет статус союзной территории и управляется назначенным президентом по
указанию правительства лейтенант-губернатором, при котором действует, в
основном в качестве совещательного органа, избираемый населением совет. Районы,
населенные зарегистрированными племенами, управляются особым образом.
Исполнительная власть союза дает обязательные указания штатам о порядке
управления этими районами. В них при губернаторе штата учреждаются
консультативные советы по делам племен и губернатор вправе давать указания о
неприменении здесь законов федерации или штата или о применении их с изъятиями.
Особым образом регулируются вопросы собственности на землю, использование
лесов, других природных богатств. В некоторых штатах (Ассам, Мегхалая, Мизорам)
такие районы управляются как автономные округа. В них создаются окружные и
районные советы, обладающие правом издания местных законов по вопросам
управления лесами, наследования, брака, обычаев. Эти советы могут рассматривать
в судебном порядке отдельные правонарушения, особенно связанные с обычаями
племен
