Лекция для ПОНБ. Понятие и историко-теоретические основы местного самоуправления.

Тема 2. Понятие и историко- теоретические основы местного самоуправления. Зарубежный опыт местного самоуправления и территориального управления.

Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления. Основные теории местного самоуправления. Теория свободной общины. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Государственная теория самоуправления. Теория социального обслуживания. Теория дуализма. Их содержание, достоинства и недостатки. Местное самоуправление и государственная власть. Исторические формы и институты местного самоуправления в РФ. Зарубежный и российский опыт местного самоуправления и территориального управления. Муниципальные системы зарубежных стран: общая характеристика. Англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. Смешанная (германская) модель. Структура органов местного самоуправления в зарубежных странах. Финансовая база и компетенция органов местного самоуправления в зарубежных государствах. Местное самоуправление в дореволюционной России. Земская (1864) и городская (1870) реформы самоуправления Александра II. Земские органы самоуправления. Организация городского самоуправления. Положение о земских учреждениях (1890) и Городовое положение (1892): общая характеристика. Контроль государства за деятельностью земских и городских органов самоуправления. Земские реформы временного правительства. Организация местной власти в советский период развития Российского государства. Советы как местные органы государственной власти и государственного управления. Основные принципы, лежащие в основе организации и деятельности местных органов советской власти. Возрождение местного самоуправления в России в 80-90-е годы ХХ века. Реформы местного самоуправления в 1990-1991 годах. Значение Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990) и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991) для становления в Российской Федерации местного самоуправления. Роль Конституции Российской Федерации 1993 г., Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. в развитии местного самоуправления в Российской Федерации.

 

1. Основные теории местного самоуправления: их содержание, достоинства и недостатки.

2. Англосаксонская модель местного самоуправления.

3. Французская (континентальная) модель местного самоуправления.

4. Смешанная (германская) модель местного самоуправления.

5. Структура органов местного самоуправления в зарубежных странах

 

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ИХ СОДЕРЖАНИЕ, ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ.

Если до нашествия монголо-татар местное самоуправление было тесно связано с центральной властью посредством вертикальной соподчиненности вече и народного представительства, то после него такая связь была утрачена. Это объясняется тем, что до 1237 г. местное общинное самоуправление строилось по инициативе самих людей снизу. Производственные общины, образованные по экономическим интересам, объединялись добровольно в союзы общин. Несомненно, что местное самоуправление представляло собой мощную народную опору государства. Сам народ создал и поддерживал это государство. После монголо-татарского ига самоуправление все больше и больше стало формироваться сверху. Государство предпринимало попытки навязать свою волю народу. Однако в полном объеме решить эту задачу так и не удалось. 2. Период формирования Московского государства (вторая половина XV — XVI вв.).

Указанный период прежде всего характеризуется устойчивым процессом формирования официальной и стройной структуры земского управления. В это время появились термины «земство», «земский», которые наука муниципального права традиционно использует применительно к организации местного самоуправления в дореволюционной России. Однако эти термины имеют два разных значения: во-первых, местное самоуправление; во-вторых, земская (от земли русской, общероссийская, общенародная) форма государственного управления. Так, при созыве Земских соборов (середина XVI — середина XVII в.) понималось, что этот сословно-представительный орган власти носит общегосударственный характер. Более или менее выраженную централизованную политику осуществлял Земский собор, который был созван впервые в 1549 г. Первым дворянским органом местного самоуправления Русского централизованного государства можно по праву считать институт городовых приказчиков, который появился в период правления Ивана III (вступившего на престол в 1462 г.), после подписания им в 1488 г. Белозерской уставной грамоты, которая подвела итог процессу присоединения Белозерского княжества к Русскому государству. Однако первые выборные органы местного самоуправления появились в России только в XVI в., когда произошла замена кормления, т.е. системы местного управления, осуществлявшегося через представителей государства на местах (наместников и волостелей), специальными органами местного самоуправления (губными и земскими учреждениями). В результате земской реформы Ивана IV городовые приказчики, а также другие должностные лица местного самоуправления: земские и губные старосты, сотские, десятские, целовальники, дворские избирались населением, а их полномочия значительно расширялись. Так, городовой приказчик избирался всеми жителями данной области и обязан был защищать права народа. В частности, он осуществлял контроль за сохранностью общественного имущества, правильностью привлечения жителей к общественным работам, осуществлением торговли в строго отведенных для этого местах. Центральным органом, координирующим вопросы организации местного самоуправления, являлся Земский двор, или Земский приказ. Территориальную основу местного самоуправления составляли уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы, погосты, пригороды, слободы. В сельской местности самоуправление действовало на началах общинного владения землей. Все, что находилось на земле, принадлежащей общине, являлось ее собственностью. Основной формой осуществления местного самоуправления в этот период являлись собрания и сходы населения. К компетенции органов местного самоуправления были отнесены вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержания в чистоте улиц, организации ночных караулов и сбора городских податей. В основе развивавшегося тогда процесса формирования общественных, самоуправленческих структур лежали экономические интересы. Так «меньшие» посадские люди в Москве и под Москвой составляли «сотни», «слободы», которые занимались ремеслом, торговлей, строительством, ремонтом мостовых и т.д. В большинстве своем «посадские» и «волостные» общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских, выступавших в качестве исполнительных органов, а также городовых приказчиков. Городские общины выступали в качестве юридического лица, имели свою собственность, пользовались и распоряжались ею. Собственность составляла основу общинного самоуправления. Из этого следует, что корпоративная связь, построенная по экономическим интересам, способствовала образованию крепких союзов из самостоятельных общин и придавала им устойчивость и известную самостоятельность, основой которой была собственность, создаваемая в процессе производства и торговли. При Федоре Иоанновиче и Борисе Годунове местное самоуправление действовало в 32 городах. В связи с малоэффективной деятельностью наместников, волостелей и праветчиков их полномочия передавались избранным народом старостам. Особо следует отметить соединение при царе Федоре Иоанновиче государства и земщины, которая сыграла огромную роль в освобождении престола от самозванцев в период Великой смуты. Все это так выдвинуло общество и поставило его в такое положение, что все важные государственные дела и особенно те, в которых говорилось о денежных и других сборах, решались не иначе, как по соборному приговору выборных людей от всей Русской земли, как служилых, так и не служилых. Так, начиная с 1613 г. и во все продолжение царствования Михаила Федоровича, все важные государственные дела решались по указу государеву и по соборному приговору, так что власть государя стояла рядом с властью общества, с властью всей Русской земли, людей как служилых, так и не служилых. История свидетельствуют о том, что государство преуспевает только тогда, когда опирается на собственный народ, на его волеизъявление, на развитые институты местного самоуправления. Отделение самоуправления от государства ведет только к негативным явлениям.

3. Абсолютизм.

В этот период с приходом к власти Петра I развитие местного самоуправления получает новый импульс. Петр I прежде всего обратил внимание на то, что администрация чрезмерно придавила общество, что все беспорядки и злоупотребления были следствием слабости общества, неразвитости институтов непосредственной демократии и законных путей у общественных структур заявлять и отстаивать свои нужды. В связи с этим Петр I в октябре 1689 г. издал указ, которым за каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества через выборных старост и сотских. 30 января 1699 г. он издал Указ об учреждении Бурмистерской палаты, которым передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. Бурмистерская палата являлась выборным органом и одновременно была органом местного общинного управления Москвы, в то же время выполняя функции центрального учреждения для управления городами государства. Был издан указ, в соответствии с которым в городах учреждались земские избы, призванные разрешать споры между посадскими, торговыми людьми и промышленниками, а также взимать казенные сборы и налагать земские повинности. Председательствовали в земских избах земские бургомистры.

Впервые специальное законодательное закрепление деятельность местного самоуправления получила в конце XVIII века в ходе проведения муниципальной реформы Екатерины II (1775—1785). Законодательно эта реформа была регламентирована в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775), Жалованная грамота дворянству (1785), Грамота на права и выгоды городам (1785). По этой реформе создаются земские суды, земская полиция, учреждается должность земского исправника в уезде. Среди главных задач земской полиции была организация сбора как местных, так и государственных налогов. Указанные выше Жалованная грамота дворянству и Грамота на права и выгоды городам (Городовое положение) закрепили производственный и территориальный принципы организации местного самоуправления в городах. Городское самоуправление представляло собой союз производственных единиц. Ранее это был союз общин. Теперь вместо общин появляются «управы и цехи». Они формируются при условии, что в их состав входит не менее пяти мастеров однородного вида ремесла. Производственное самоуправление по горизонтали представляло собой как бы два разных по содержанию института. Один формировался на основе имущественного ценза (гильдейское самоуправление), другой — по профессиональному признаку. Можно сказать, что гильдейское самоуправление осуществлялось наиболее состоятельными людьми, а цеховое и ремесленных управ — наименее состоятельной частью людей, мещанами. В соответствии с Грамотой на права и выгоды городам представительными органами местного самоуправления являлись Общая городская дума и Шестигласная городская дума. Общая городская дума избиралась на собраниях городовых обывателей, от цехов, гильдий и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Шестигласная городская дума избиралась на заседании Общей городской думы. Каждая из названных групп граждан имела один голос в городском обществе. Исполнительную власть представлял городской магистрат, выполнявший решения Городской думы. Городской глава, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года. Помимо магистратов, в городах существовали и другие городские учреждения — так называемые земские советы (мирские посадские сходы), которые создавались посадскими старостами. Последние наделялись исполнительной властью, председательствовали на сходах. Территории Прибалтики, Средней Азии, Северного Кавказа, Закавказья, Войска Донского, Сибири не имели местного самоуправления, что объяснялось особенностями организации власти на территориях, граничащих с другими государствами. Например, согласно Указу императрицы 1785 г. в целях защиты интересов Российского государства от набегов кавказских племен образовывалось Кавказское наместничество — административная единица, состоящая из двух областей: Астраханской и Кавказской. Во главе наместничества стоял наместник, который в одном лице осуществлял военную и гражданскую власть. Одновременно он был командующим войсками Кавказской линии и губернатором двух областей. Основной властью в уездных городах этих двух областей была военная, поскольку большую часть населения составляли казаки, солдаты и офицеры.

4. Проведение либерально-демократических реформ местного самоуправления во второй половине XIX — начале XX в.

Проведение Александром II либерально-демократических реформ местного самоуправления во второй половине XIX в. было обусловлено прежде всего крестьянской реформой 1861 г. Именно указанные земская и городская реформы сегодня привлекают особое внимание специалистов в области муниципального права, поскольку их не без основания считают первой попыткой создания в России гражданского общества, основанного на частной собственности. Наиболее значимым правовым актом указанной реформы по праву считается принятое 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в котором впервые в отечественной истории по инициативе большинства дворянских депутатов создавались земские органы (выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы), подчеркивался негосударственный характер деятельности населения по осуществлению местного самоуправления, закреплялись новые принципы управления на местах и основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной и муниципальной власти, а органы местного самоуправления наделялись обширными полномочиями в области управления местным хозяйством. На сходах обсуждались «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, раскладывались отдельные гражданские сборы, подушные подати и т.п. Главной функцией посадских сборов были выборы членов магистратов и ратуш, а также других должностных лиц. Причем закон запрещал оказывать давление на сходы со стороны членов магистратов, воевод и губернаторов. Избранные лица утверждались Главным магистратом и считались на государственной службе, в соответствии с чем получали чины. Как известно, земские учреждения не были включены в систему государственных органов, а служба в них относилась к общественным обязанностям. Поскольку авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила полновластие Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В Конституции РСФСР 1937 г. они стали называться Советами депутатов трудящихся. Конституция РСФСР 1978 г. вводит новое понятие — «Советы народных депутатов», которые действовали вплоть до октября 1993 г. 10 июля 1918 г. принимается Конституция РСФСР. В первой же ее главе провозглашалось, что вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. Избирательным правом обладали все трудящиеся, достигшие ко дню выборов 18 лет, независимо от пола, вероисповедания, национальности, расы, оседлости, образования и т.п. Ограничивались в правах лица, использующие наемный труд; лица, живущие на нетрудовой доход; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и иные служители церкви; бывшие работники жандармерии, полиции и тайного сыска и другие категории граждан. Перечисленные лица были лишены избирательных прав, исходя из требований партии и правительства о лишении избирательных прав эксплуататорских элементов города и деревни и недопустимости какого-либо ущемления избирательных прав середняков и бедноты, основанных на идеологических установках об усилении и обострении классовой борьбы. Местные советы являлись органами государственной власти. К ним относились областные, губернские, уездные и волостные Съезды советов. В городах и селениях создавались городские и сельские, поселковые Советы. Таким образом, местные представительные органы власти являлись звеном системы государственных органов. Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и принятие в январе 1924 г. Конституции СССР не внесло каких-либо значительных изменений в систему организации государственной власти. Местное самоуправление по-прежнему не провозглашалось. Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. установила, что вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. Это являлось серьезной новеллой конституционного законодательства. Советы депутатов трудящихся стали составлять политическую основу СССР.

 

Основные теории местного самоуправления:

1.      Теория естественных прав общины

2.      Хозяйственная теория самоуправления

3.      Общественная теория местного самоуправления

4.      Государственная теория самоуправления

5.      Теория дуализма муниципального управления

 

АНГЛОСАКСОНСКАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Англосаксонская система:

1.      децентрализацией местного самоуправления

2.      Представительная власть осуществляется муниципальной палатой, а исполнительная — префектами, супрефектами, муниципальными префектами.

3.      Органы местного самоуправления: издают нормативные правовые акты, устанавливают и взимают местные налоги, оказывают местные услуги, включая транспорт, торговлю и т.д., организуют строительство, охраняют памятники культуры, истории и пр.

4.      высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

5.      отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Такая модель организации местного самоуправления распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Она построена на общественной теории, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию местного самоуправления. Ее черты:

Основной принцип этой системы местного самоуправления: «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США — штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния — государственные дотации.

Англосаксонский тип отличается более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения их центру, французский – развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами, смешанный – сочетанием элементов того и другого. В каждой стране при этом наблюдается большое разнообразие форм местных органов. Рассмотрим более подробно каждый из перечисленных типов местного управления.

Англосаксонская система зародилась в Великобритании. Ее важнейший признак – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы. Здесь имеет место двухступенчатая система местного управления – страна поделена на графства, а графства – на округа. Основу системы составляют графства, им переданы все важнейшие функции, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы. Округа, за исключением метрополитенских, наделены второстепенными функциями.

Для США, где также используется англосаксонский тип местного самоуправления, характерна высокая степень децентрализации функций государства в социально-экономической сфере. Федеративная система предоставляет штатам определенную экономическую автономию и широкие полномочия, местные органы в правовом отношении непосредственно зависят от них. Каждый штат имеет свою конституцию, в которой закреплены основные принципы и формы его государственного устройства и устройства местных органов.

ФРАНЦУЗСКАЯ (КОНТИНЕНТАЛЬНАЯ) МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Франция представляет собой децентрализованное унитарное государство и делится на 18 регионов, из которых 12 находятся на европейском континенте, один (Корсика) — на острове Корсика, а ещё пять — заморские. Регионы не обладают юридической автономией, но могут устанавливать свои налоги и утверждать бюджет. 18 регионов разделяются на 101 департамент, а также Лионскую метрополию, которые состоят из 342 округов и 4039 кантонов. Основой Франции являются 36 682 коммуны.

Основными особенностями ее территориального устройства являются наличие заморских департаментов и заморских территорий, многоуровневость территориального устройства метрополии (при недопустимости установления отношений подчинения между территориями различного уровня, что на практике не всегда удается соблюсти), а также сочетание на местах самоуправления территорий с государственным управлением. Местное самоуправление в собственном смысле слова осуществляется в коммунах и департаментах, а регионы можно считать своеобразными территориальными автономными единицами; решаемые на этом уровне вопросы уже сложно отнести к вопросам местного значения; не имеют самоуправления округа. Кроме того, к специфическим чертам можно отнести и унификацию организации власти на местах, и наличие ряда специальных территориальных округов (военных, школьных и т. п.), которые не всегда совпадают с общими территориальными единицами. К ним относятся также кантоны, в основном выполняющие ныне функции судебных и избирательных округов.

Каждый регион обладает автономией, задача его органов состоит в обеспечении экономического, социального, культурного и научного развития и защите самобытности соответствующей территории. Регионы имеют свой бюджет, самостоятельно разрабатывают планы экономического и социального развития. В социально-экономической сфере они наделены широкими полномочиями.

В каждом регионе создается по нескольку департаментов, которые являются основными единицами территориального деления. Департамент призван координировать деятельность органов самоуправления коммун, в том числе оказывать им финансовую помощь. Департаменты делятся на округа, в которых местное самоуправление не осуществляется: их задача заключается в надзоре за коммунами и координации их деятельности, в основном в социальной сфере.

Коммуны являются низовой территориальной единицей. Они создаются в городских и сельских поселениях. Вместе с тем Париж одновременно имеет статус как коммуны, так и департамента. Кроме того, Париж, Лион и Марсель делятся на внутригородские округа, в которых в отличие от указанных выше над-коммунальных округов осуществляется местное самоуправление. Полномочия между всеми указанными уровнями публичной власти разграничены Законом 1982 г. о децентрализации, рядом других законов.

Заморские территории.

Заморскими территориями и департаментами именуются некоторые находящиеся вне европейской Франции территории и острова, имевшие ранее статус французских колоний, над которыми сохранился суверенитет Франции. Заморские территории - Новая Каледония, Французская Полинезия, острова Уоллис и Футуна, Арктические земли - обладают широкой автономией. Однако вопросы обороны, внешней политики, судебной системы находятся в ведении Франции. Статус заморских Департаментов (Гваделупа, Гвиана, Мартиника и Реюньон) аналогичен статусу одновременно французских регионов и департаментов. Это означает, что органы заморских департаментов осуществляют одновременно полномочия, принадлежащие на европейской территории Франции как регионам, так и департаментам.

Корсика обладает большей степенью автономии, чем другие территории метрополии. Ее статус определен Законом 1991 г. о статусе территориального коллектива Корсики. Это прежде всего выражается в большем объеме полномочий ее органов власти, а также в наличии своего парламента - Собрания. В 2003 референдум об объединении 2 департаментов Корсики провалился. Предоставление Корсики большей, самостоятельности обусловлено особенностями ее национального состава. По сути, там имеет место национально-территориальная автономия.

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

Основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

В компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

Муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Европейская (континентальная) система сочетает в себе местное самоуправление и местное управление.

При этом местные органы государственного управления наделяются полномочиями по осуществлению административной опеки или административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Оспорить законность их действий можно только в судебном порядке.

Европейская система организации местного самоуправления имеет свои разновидности:

а) соединение местного самоуправления и местного управления на всех уровнях (Италия): — в провинциях и коммунах создаются только органы местного самоуправления в лице Советов. Выполнение задач государственного управления возлагается на префекта, назначаемого Советом министров; — в коммуне функции государственного управления осуществляет синдик — назначаемый государственный служащий;

б) сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на более высоком уровне (Польша): — в такой единице, как община (гмина) действует только местное самоуправление в лице избираемых населением Советов, которые из своего состава избирают исполнительный органы; — на более высоком уровне — в воеводствах действует только местное управление в лице воевод, их заместителей, которые назначаются и отзываются председателем Совета министров. На зависимых территориях, не имеющих государственного статуса (нидерландские, британские владения, французские колонии), местное самоуправление характеризуется жесткой административной опекой метрополии над органами местного самоуправления: — управление осуществляют губернаторы, верховные комиссары, назначаемые главой государства-метрополии; 85 — избираемый местным населением представительный орган принимает акты, которые вступают в действие только после подписания их губернатором. Такая модель (система) организации местного самоуправления распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки и построена на основе государственной теории самоуправления. В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действует смешанная модель, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной, обладая при этом специфическими чертами.

Например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус: органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти. Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций. Исходя из порядка формирования и распределения полномочий, можно выделить две основные модели формирования органов местного самоуправления: парламентарную и президентскую. Парламентарная модель характеризуется тем, что избрание главы местной администрации осуществляется местным представительным органом из своего состава. В президентской модели избрание главы местной администрации, а также других должностных лиц местного самоуправления (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа) осуществляется населением или представительным органом местного самоуправления. Такая модель действует в США, где мэры городов избираются депутатами городского Совета и осуществляют представительские функции, а главы администраций городов являются управляющими, нанятыми Советом и осуществляющими исполнительные функции.

Лекция для ПОНБ. Муниципальное право как отрасль российского права, наука и учебная дисциплина

 

ТЕМА 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО, КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА (2 ЧАСА)

 

1. Понятие, предмет и методы муниципального права РФ как отрасли права

2.Муниципально-правовые отношения: объекты и субъекты.

3. Источники муниципального права РФ как отрасли: понятие и классификация.

4. Муниципальное право как наука: понятие и предмет.

5. Источники муниципального права как науки: понятие, виды.

6. Муниципальное право как учебная дисциплина.

Контрольные вопросы:

1. Объясните своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право. Дайте их классификацию?

2. Какова структура муниципально - правовой нормы?

3. Дайте классификацию источников муниципального права?

4. Чем можно объяснить то, что муниципальное право не относиться к основным отраслям российского права?

5. В чем состоит комплексность отрасли муниципального права России?

6. Определите функции науки муниципального права России?

7. Какие методы познания использует наука муниципального права?

8. Как соотносятся источники науки и источники отрасли муниципального права?

9. В чем состоят отличия науки муниципального права от отрасли российского права?

10. Какие исторические этапы Вы можете выделить в развитии науки муниципального права?

 

 

ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И МЕТОДЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РФ КАК ОТРАСЛИ ПРАВА.

Предмет муниципального права образуют общественные отношения:

1.      возникающие в процессе осуществления гражданами своего права на МСУ (в ходе референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);

2.      связанные с местным правотворчеством (разработкой и принятием устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов);

3.      содержание которых направлено на реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы МСУ, а также на равный доступ к муниципальной службе;

4.      связанные с деятельностью органов МСУ по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью;

5.      возникающие при формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, решении других финансовых вопросов местного значения;

6.      возникающие в связи с реализацией полномочий органов МСУ в социально-экономической сфере по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования, по организации, содержанию и развитию муниципальных учреждений (здравоохранения, образования, культуры и тд.);

7.      связанные с выполнением отдельных полномочий Российской Федерации или субъектов РФ (государственных полномочий) в случаях наделения ими органов МСУ соответствующим законом;

8.      связанные с гарантиями МСУ, наполнением местных бюджетов, компенсациями дополнительных расходов органов МСУ, обеспечением права МСУ на судебную защиту.

Что такое местное самоуправление? • Основа конституционного строя РФ (ст. 3, 12 Конституции РФ) • Право и реальная способность (ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления) • Форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ, ст. 3 Федерального Закона № 131-ФЗ) • Один из принципов деления публичной власти по вертикали (ст. 5 Конституции РФ) • Способ оказания / получения определенных муниципальных услуг

Внешние проявления МСУ

• Территория (муниципальное образование) • Население (местные жители, местное сообщество и др.) • Органы местного самоуправления • Местный бюджет и муниципальная собственность • Устав муниципального образования • Символика муниципального образования У местного самоуправления своя предметная деятельность — решение вопросов местного значения.

Муниципальное право Муниципальное право — комплексная отрасль российского права, научная и учебная дисциплины. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через органы местного самоуправления

Конституция РФ Статья 71 В ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; организация публичной власти. Статья 72 В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Преамбула Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ • В статье 5 перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления. • В статье 6 — полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

 

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Часть 3 статьи 5 В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, конституции РФ, настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон.

 

Легальное определение муниципального правового акта

Муниципальный правовой акт — решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер

 

Муниципальные нормативные правовые акты МПА — муниципальные правовые акты.

• МПА принимаются населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления, их должностными лицами.

• МПА принимаются по вопросам местного значения.

По переданным государственным полномочиям МПА могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

• МПА подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

• За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Часть 1 статьи 6 К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: • правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом

 

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ

Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения подразделяют:

1) на отношения, связанные с организацией местного самоуправления;

2) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

3) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;

2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;

3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а также физические и юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Абсолютным признаком муниципально-правовых отношений является тот факт, что обязательной стороной этих отношений является население муниципального образования непосредственно, а также его представители в лице органов местного самоуправления.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются наряду с населением муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, органы государственной власти, коммерческие организации.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. В соответствии с ГК РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

6. МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ИХ СУБЪЕКТЫ

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

– муниципальные образования;

– население муниципальных образований;

– собрание (сход) граждан;

– органы местного самоуправления;

– граждане;

– депутаты представительных органов местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на два вида.

К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения, участвовать в принятии решений по вопросам местного значения. Статья 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, в предусмотренных Законом случаях решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со ст. б2 Конституции РФ пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской Федерации. Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Муниципальное право, как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы, институты с учетом содержания и характера, регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления.

Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-пра-вовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления.

Второй элемент системы составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Четвертый элемент системы – группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Следовательно, пятый элемент составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Источники муниципального права – исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источники муниципального права устанавливают государственные и международные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Выделяют три группы источников муниципального права.

1. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, Конституция РФ – главный источник муниципального права и федеральные законы. В Конституции содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. 21 июля 2007 г.) содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления. Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы РФ.

2. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, муниципальной службе, муниципальных выборах, местном референдуме и др. В эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.

3. Нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований (муниципальные правовые акты).

Также источники муниципального права классифицируют: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д.) и др.

В 131 законе есть определение термина – муниципальный правовой акт статья 2

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Часть 1 статьи 43 В систему муниципальных правовых актов входят: 1. устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3. правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Особенности устава муниципального образования • Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования • Является актом учредительного характера • Имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования • Является основой для дальнейшего нормотворчества • Характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений

Содержание устава муниципального образования • Наименование муниципального образования • Перечень вопросов местного значения • Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления • Структура и порядок формирования органов местного самоуправления • Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления

• И другие вопросы

МЕСТО МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

Муниципальное право, как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Место в системе права России определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право – комплексная отрасль. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что многие нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права; во-вторых, входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право связано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия.

Тем самым нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Следовательно, взаимосвязь муниципального права с административным обусловлена, в частности, тем, что институты муниципальной и государственной службы, несмотря на принципиальные различия, имеют и общие черты, представляя собой, образно говоря, «соединяющиеся сосуды».

Таким образом, законами субъекта Федерации устанавливается соотношение должностей муниципальной и государственной службы РФ; время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления они формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения.

Также данные органы осуществляют контроль и надзор за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Принципы местного самоуправления – предусмотренные федеральными законами требования (условия), определяющие природу местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, основания и порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления, юридические механизмы и гарантии реализации права граждан на местное самоуправление. Таковыми являются: гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в решении вопросов местного значения; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность органов местного самоуправления перед населением; их выборность, открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.

Выделяют следующие принципы:

1) принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – текстуально закреплен в Конституции РФ. Он распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения;

2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (выражается в органической связи и взаимообусловленности осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);

3) неподчиненность одного муниципального образования другому муниципальному образованию в пределах своей компетенции;

4) обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан;

5) приоритетная роль представительных органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления (их ведущая роль обусловлена тем, что представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть);

6) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

7) обеспечение органами государственной власти муниципальнымобразованиям минимальных местных бюджетов;

8) гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований;

9) государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

10) принцип субсидиарности, взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения основывается на единстве источника их власти, на единстве во многом целей, задач и функций, на взаимной ответственности за соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В зарубежных странах принципы местного самоуправления не представляют собой застывшую догму и достаточно мобильно изменяются в соответствии с развитием общества и государства. Тенденциями развития современных принципов местного самоуправления в зарубежных странах следует считать взаимопроникновение идей или принципов из различных теорий и моделей местного самоуправления и универсализацию принципов местного самоуправления на базе международно-правовых актов.

ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения.

Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

К этим условиям прежде всего относятся:

1) наличие выборных органов местного самоуправления;

2) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

3) материально-финансовая база для решения вопросов местного значения.

Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

СИСТЕМА И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Система местного самоуправления – это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей.

Под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Статья 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия); через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия).

Структура органов местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления, наличие которых обязательно: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

2) органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования: контрольный орган муниципального образования (образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности); иные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления.

Органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти.

Определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования и Федеральным законом. Муниципальные должности бывают выборными, занимаемыми в результате муниципальных выборов, – депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.

Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.