Лекция 5. Гражданство Российской Федерации

1. Понятие и принципы гражданства Российской Федерации. 

2. Основания и порядок приобретения гражданства Российской Федерации. 

3. Прекращение гражданства Российской Федерации. 

4. Двойное гражданство: причины возникновения, особенности правового регулирования. 

5. Порядок изменения гражданства детей.

6 . Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве

Находящиеся на территории РФ физические лица могут относиться к одной из следующих категорий:

1) российские граждане - лица, имеющие документальное подтверждение их принадлежности к гражданству Российской Федерации;

2) иностранные граждане (иностранцы) - лица, обладающие документами о принадлежности к другому государству (российским гражданам разрешено иметь также гражданство другого государства - двойное гражданство; однако обладание двойным гражданством не делает россиянина иностранцем - с конституционно-правовой точки зрения это гражданин РФ);

3) лица без гражданства - лица, не имеющие документов о принадлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству иностранных государств.

Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. В ст. 6 Конституции закреплено:

"1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его".

Кроме того, в Конституции РФ есть ст. 62, ч. 1 и 2 которой также имеют отношение к гражданству: они определяют возможность двойного гражданства для гражданина РФ:

"1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

Основным специальным правовым источником по вопросам гражданства является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации". Этот акт пришел на смену Закону РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации".

Другим специальным актом является Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г.

Итак, гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации").

Проблема лишения гражданства

Правило о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства, было введено Законом о гражданстве 1991 г. впервые в отечественной истории. Акты РСФСР о гражданстве 1918-1921 гг., положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 гг., законы СССР о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 гг. предусматривали такую возможность, кстати не редкую и в законодательстве многих зарубежных государств.

Лишение гражданства - это действие государства в лице его компетентного органа, прекращающего своим актом без учета воли гражданина его правовую связь со своим государством. Лишение гражданства - мера конституционно-правовой ответственности, конституционно-правовая санкция. Как правило, она применяется вопреки желанию лица прекратить гражданство своего государства, хотя лицо может и желать, чтобы его лишили гражданства, или же совершать деяния, заведомо делающие возможным применение такой меры, как лишение гражданства.

Документы 1920-х гг. связывали лишение гражданства главным образом с контрреволюционными выступлениями против советской власти. Закон СССР "О гражданстве СССР" 1938 г. не назвал вообще никаких оснований для лишения гражданства СССР, указав только, что оно может иметь место по приговору суда в случаях, предусмотренных законом, или в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР (ст. 7). По Закону СССР 1978 г. лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Такая формулировка - даже если отнестись с пониманием к праву государства защищать свои интересы - давала простор усмотрению компетентных органов и должностных лиц в оценке поведения граждан.

По Закону СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР" лишение гражданства СССР могло иметь место в отношении лица, проживающего за границей. Иначе говоря, лишение гражданства с оставлением гражданина на жительство в СССР либо с одновременным выдворением из СССР исключалось. Закон также снял указание на то, что основой лишения должны быть действия, "порочащие высокое звание гражданина СССР", исключил упоминание о "престиже" СССР, уточнил, что лишаемое гражданства лицо совершило действия, наносящие "существенный" ущерб "государственным интересам" или государственной безопасности СССР (ст. 23).

С учетом международных документов впервые в Законе РФ "О гражданстве Российской Федерации" 1991 г., а затем и в Конституции РФ появилась запись о праве на изменение лицом своего гражданства. Правда, формулировка Закона 1991 г. была шире: никто не может быть лишен в Российской Федерации своего гражданства или права изменить его - значит, не только россиянин, но и любой иной человек. Но, вероятно, все же государство индифферентно к тому, как поступает со своим гражданством иностранец, и не безразлично к намерениям своих граждан. Поэтому, гарантируя то же самое, норма Конституции РФ 1993 г. (ч. 3 ст. 6) начинается со слов "гражданин Российской Федерации".

Однако некоторых вопросов конституционное положение о том, что гражданин РФ "не может быть лишен своего гражданства", все-таки не снимает. В частности, как быть в том случае, если россиянин поступит на службу в армию, в органы полиции, юстиции, безопасности иностранного государства? Некоторые страны допускают для таких случаев лишение гражданства, хотя и называют это более "элегантно" - прекращением или утратой гражданства.

Кстати, Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г. допускает несколько случаев утраты гражданства по инициативе государства, среди которых: добровольное приобретение гражданства другого государства; добровольная служба в иностранных вооруженных силах; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства; отсутствие подлинной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей. Правда, в Конвенции сказано, что государство не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства, в том числе по перечисленным основаниям, если соответствующее лицо в результате этого становится лицом без гражданства.

Гражданство есть устойчивая связь лица и государства. Так гласит Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", и это означает, что гражданство существует постоянно. Большинство лиц приобретают гражданство по факту рождения, остаются в гражданстве своего государства на всю жизнь. Многие даже не ощущают своего гражданства в обыденной жизни, о нем вспоминают в отдельных случаях (поездка за границу, смешанный брак и т.д.).

Гражданство не подвержено автоматическому воздействию различных внешних факторов. Даже в ситуации со сменой гражданства можно говорить о том, что возникает постоянная и устойчивая связь лица и другого государства, поскольку приобретение нового гражданства - шаг, обдуманный по многим параметрам и рассчитанный, как правило, на всю оставшуюся жизнь человека. Порой считают, что есть некий автоматизм предопределения гражданства ребенка при смешанных браках. На деле же существуют определенные правила: во-первых, родители, вступая в брак, сознательно шли на соответствующие последствия для их ребенка, предопределяя его гражданство по гражданству одного из родителей; во-вторых, государства из чувства гуманизма позволяют такому ребенку, когда он достигнет совершеннолетия, претендовать на гражданство второго родителя. Приобретая новое гражданство, человек, как правило, желает укрепиться в своем статусе гражданина данного государства, в том числе быть ему полезным, стать законопослушным, исправным налогоплательщиком. Иначе говоря, он хочет скорее обрести психологию такого же гражданина, как и тот, кто обладает гражданством данного государства от рождения.

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" оговаривает специальные случаи, чтобы во избежание их произвольной трактовки не возникало недоразумений:

1) предусмотрено сохранение гражданства Российской Федерации за лицами, проживающими за ее пределами, - ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают этого гражданства (ч. 3 ст. 4);

2) заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет изменение гражданства указанных лиц (ч. 1 ст. 8). Это означает, что изменений не наступает по данному поводу не только для россиянина, но и для состоящего (состоявшего) с ним в браке иностранца либо лица без гражданства;

3) изменение гражданства одним из супругов не влечет изменение гражданства другого супруга (ч. 2 ст. 8);

4) расторжение брака не влечет изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей (ч. 3 ст. 8).

 Единство и равенство гражданства

Конституция РФ (ст. 6) гласит, что гражданство в Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Эта норма воспроизведена в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" (ч. 2 ст. 4). Что это означает?

Прежде всего, единство и равенство гражданства следует понимать в том плане, что все лица, имеющие гражданство Российской Федерации, имеют одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского законодательства.

В вопросах гражданства не может быть "стажа", т.е. установления для кого-то льгот и преимуществ, обусловленных длительностью ("пожизненностью") состояния в российском гражданстве. Становясь российским гражданином, человек по общему правилу с первого дня имеет такой же объем прав и обязанностей, как и другие граждане страны.

Это не означает, что законодательством не могут быть установлены некоторые специальные требования к осуществлению отдельных прав, свобод и обязанностей с учетом новоприобретенного российского гражданства. Поясним тезис примерами:

1) право выдвигаться на пост Президента РФ имеет гражданин, приобретший гражданство Российской Федерации не только по рождению, но и по заявлению (так называемый натурализованный гражданин; в США такому гражданину не суждено стать Президентом). Однако для кандидата на пост Президента РФ устанавливается требование не только быть гражданином РФ, но и прожить постоянно в качестве гражданина РФ не менее 10 лет на территории РФ (ч. 2 ст. 81 Конституции). По конституционной новелле 2020 г. требование ужесточено: Президентом может стать гражданин РФ, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание этого лица на территории иностранного государства;

2) весь трудовой стаж, полученный человеком после приобретения гражданства, будет учтен при оформлении его пенсионного дела; но стаж работы до обретения российского гражданства учитывается по особым правилам, установленным нашим законодательством;

3) врач, ставший российским гражданином, имеет право работать по своей специальности только после признания его медицинского диплома в установленном порядке;

4) молодой человек, получивший российское гражданство, имеет равное с другими право поступать в вуз; но если он учился в вузе другого государства и хотел бы зачесть эту учебу и перевестись в российский вуз, возникнет вопрос о допустимости перевода и соразмерности учебных планов вузов.

Статья 11 ФЗ «О гражданстве РФ» от 31 мая 2002 г., №62-ФЗ устанавливает, что оно приобретается по следующим основаниям: а) по рождению; б) в результате приема в гражданство РФ; в) в результате восстановления в гражданстве РФ; г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором РФ.

1. Главным постоянно действующим основанием пополнения корпуса граждан является приобретение гражданства по рождению. Это основание исходит из сочетания двух принципов приобретения гражданства: "права крови", т.е. с учетом гражданства родителей, и "права почвы", т.е. в зависимости от места рождения.

Ребенок, оба родителя или единственный родитель которого имеют гражданство РФ на день его рождения независимо от места рождения ребенка.

Если один из родителей ребенка на момент его рождения имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно, ребенок является гражданином РФ независимо от места рождения.

При различном гражданстве родителей, если только один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории РФ либо если в ином случае он станет лицом без гражданства, ребенок является гражданином РФ.

Принцип "права почвы" применяется в отношении гражданства детей, родители которых неизвестны. Согласно ч. 2 ст. 12 Закона, ребенок, который находится на территории РФ и родители которого неизвестны, становится гражданином РФ в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Этот же принцип действует и в отношении родившихся на территории РФ детей оба родителя или единственный родитель которого  являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории РФ, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство (п.«г» ч.1 ст.12 ФЗ).

2. Рассмотренное выше основание приобретения гражданства РФ связано с наличием особых условий для этого. Оно касается тех или иных форм причастности в настоящем или прошлом к российскому гражданству.

Такое основание, как прием в гражданство, не связано с подобного рода условиями. Этим правом может воспользоваться всякое лицо, отвечающее общепринятым и закрепленным в законодательстве требованиям. Ими являются, прежде всего: дееспособность и достижение 18-летнего возраста.

ФЗ «О гражданстве РФ» предусмотрено два способа принятия гражданства: в общем и упрощенном порядке.

Для принятия гражданства в общем порядке (ст. 13 ФЗ) необходимо соблюдение следующих требований:

1) проживание на территории РФ со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство РФ в течение пяти лет непрерывно. Этот срок может быть сокращен до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований: а) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для РФ; б) предоставление лицу политического убежища на территории РФ; в) признание лица беженцем в порядке, установленном ФЗ. Срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ не более чем на три месяца в течение одного года. Срок проживания на территории РФ для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 года и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства;

2) обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ;

3) имеют законный источник средств к существованию;

4) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором РФ или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;

5) владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.

 Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство РФ без соблюдения вышеуказанных условий.

Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ без соблюдения условий о сроке проживания на территории РФ и без представления вида на жительство.

Упрощенный порядок принятия гражданства РФ (ст.14 ФЗ).

1. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке без соблюдения условий о сроке проживания на территории РФ, если указанные граждане и лица: а) имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство РФ и проживающего на территории РФ; б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства; в) являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях РФ после 1 июля 2002 года.

2. Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории РФ, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, если указанные граждане и лица: а) родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР; б) состоят в браке с гражданином РФ не менее трех лет; в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами РФ.

3. Нетрудоспособные иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 года, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания на территории РФ и без представления вида на жительство.

4. Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившие разрешение на временное проживание в РФ или вид на жительство, принимаются в гражданство РФ в упрощенном порядке без соблюдения условий о сроке проживания, законных источниках средств к существованию, владении русским языком, если они до 1 января 2009 года заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.

5. В гражданство РФ принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий о сроке проживания, законных источниках средств к существованию, об отказе от имеющегося у них гражданства, владении русским языком  и без представления вида на жительство ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории РФ.

6. В гражданство РФ принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий о сроке проживания, соблюдении Конституции и законодательства РФ, законных источниках средств к существованию, об отказе от имеющегося у них гражданства, владении русским языком ребенок и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства: а) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства РФ. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории РФ; б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ, - по заявлению этого родителя; в) ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство РФ.

3. Основанием приобретения гражданства является также восстановление в гражданстве РФ.

В первые послевоенные годы (1946 - 1947 гг.) эта форма широко использовалась для восстановления в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории различных стран.

В ст. 15 ФЗ указывается, что иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в гражданстве РФ по правилам, установленным для приема гражданства в общем порядке. При этом срок их проживания на территории РФ сокращается до трех лет.

В законе приведен также перечень оснований для отклонения заявлений о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ.

Отклоняются заявления, поданные лицами, которые: а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или иными действиями создают угрозу безопасности РФ; б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство РФ или о восстановлении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы РФ в соответствии с федеральным законом; в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ; д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом; е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания);

При изменении Государственной границы РФ в соответствии с международным договором РФ лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию)