Лекция 6. Конституционные основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

1.  Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

2.      Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.

3.      Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища.

 

4.      Правовой статус соотечественников.

Прекращение существования Союза ССР привело к тому, что большое число русских и других русскоязычных его граждан оказались помимо своей воли жителями иностранных государств, являвшихся в прошлом союзными республиками. Последние далеко не всегда обеспечивали таким жителям, прежде всего по языковым, национальным признакам, условия для осуществления в полной мере всего комплекса прав и свобод человека. Поэтому в достаточно массовых масштабах началось переселение русскоязычного населения в Россию.

Острые межнациональные конфликты в различных регионах самой России тоже привели к вынужденному переселению большого числа граждан внутри нее.

Массовый характер указанных выше процессов вызвал необходимость правового регулирования статуса этих лиц.

19 февраля 1993 г. были приняты Законы РФ "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". Эти Законы определяют понятия беженца и вынужденного переселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем, его права и обязанности в данном качестве и решают другие сопутствующие вопросы.

Понятие "беженец" применяется к лицу, которое: 1) не является гражданином РФ; 2) находится вне страны своей гражданской принадлежности (а в случае отсутствия определенного гражданства - вне страны своего прежнего обычного места жительства); 3) покинуло указанную страну в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений; 4) не может (не желает) пользоваться ее защитой (вернуться в нее) вследствие таких опасений.

В отличие от беженца, вынужденный переселенец, - как правило, гражданин РФ, по тем же основаниям вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию России или вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта.

Вынужденным переселенцем признается также иностранный гражданин (или лицо без гражданства), постоянно проживающий на законных основаниях на территории РФ и изменивший место жительства в ее пределах по указанным выше основаниям. Закон определил и некоторые иные основания признания лица вынужденным переселенцем.

Установленные рассматриваемыми Законами порядок оформления статуса беженца и вынужденного переселенца, их права и обязанности в основном аналогичны.

Для получения любого из этих статусов необходимо ходатайство лица в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего пребывания (за рубежом - в дипломатическое представительство или консульское учреждение России; на границе - при отсутствии поста иммиграционного контроля - в орган пограничного контроля). Ходатайство подается и рассматривается в установленные законами сроки. После проверки соответствующих сведений надлежащий указанный орган выдает свидетельство о принятии (регистрации) ходатайства, что влечет распространение на лицо комплекса необходимых прав и направление его в центр временного размещения. После такого предварительного рассмотрения ходатайства названный орган принимает решение по существу о предоставлении лицу статуса беженца или вынужденного переселенца, о чем выдается соответствующее удостоверение установленного образца. Оно действительно на всей территории России в течение пяти лет для вынужденного переселенца и трех лет для беженца. В необходимых случаях статус беженца или вынужденного переселенца может продлеваться на каждый последующий год по заявлению лица. Проводится ежегодный переучет лиц, признанных беженцами.

В соответствии со ст.2 ФЗ «О беженцах» его действие не распространяется на лицо, которое: совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов РФ, виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН, в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного Комиссара ООН по делам беженцев и др.

Законы устанавливают основания, по которым может быть отказано в предоставлении названных статусов.

Отказ в принятии ходатайства и отказ в предоставлении соответствующего статуса может быть обжалован в вышестоящий орган миграционной службы или в суд.

Лица, признанные беженцами или вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Эти лица вправе в течение трех месяцев избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники при условии согласия последних.

Установлены льготные условия для приобретения беженцами российского гражданства.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны оказывать беженцам и вынужденным переселенцам всестороннюю помощь и содействие в решении их жизненных проблем, связанных с устройством на новом месте жительства.

Для временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев  создаются центры временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцем или переселенцем.

Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. В связи с различными причинами во всем мире происходит перемещение лиц из мест их постоянного проживания на какую-либо другую территорию. Миграционные процессы порождают особый вид субъектов, требующих повышенной защиты как со стороны национального, так и со стороны международного законодательства. Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или безвозвратная). Российское государство обязуется предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории. У каждого беженца существуют обязательства в отношении государства, в котором он находится; в частности, он должен подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка. Определение понятия “беженец” в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года “О статусе беженцев” и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев. В соответствии со ст. 1 Федерального закона “О беженцах” в Российской Федерации беженцем признается лицо, подпадающее под следующие основные признаки: это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, т. е. им может быть как зарубежный гражданин (иностранец), так и лицо, не имеющее определенного гражданства (апатрид); находящееся вне страны своей гражданской принадлежности либо вне страны своего прежнего обычного местожительства из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений; не имеющее возможности или не желающее пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности вследствие имеющихся у данного лица опасений (для иностранного гражданина); не имеющее возможности или не желающее вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства в результате вышеназванных опасений (для лица, не имеющего определенного гражданства). Вопрос о предоставлении статуса беженца относится к исключительной компетенции суверенного государства, поэтому, руководствуясь национальными интересами и международными обязательствами, Россия не предоставляет статус беженца лицам: 1) в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества; 2) которые совершили тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как они были допущены на территорию Российской Федерации в качестве лиц, ходатайствующих о признании беженцем; 3) которые виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций: 4) за которыми компетентные власти государства, в котором они проживали, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства; 5) которые пользуются защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. Кроме того, действие Федерального закона о беженцах не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного места жительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Статус беженца предоставляется на срок до трех лет. Одним из следствий распада Советского Союза стало появление нового вида мигрантов — вынужденных переселенцев, т. е. граждан своей страны, вынужденных искать убежище в политически стабильных регионах. В международном праве и национальном зарубежном законодательстве термин “вынужденный переселенец” не применяется - это чисто российское определение. Как правило, за рубежом используются аналогичные понятия, например, “перемещенные лица”, “внутренние беженцы” и т.д. Часто понятие “вынужденный переселенец” путают с другими понятиями, например, “беженец”, “перемещенные лица”. В средствах массовой информации нередко можно услышать, как вынужденных переселенцев из различных субъектов Российской Федерации называют, например, “беженцы из Чечни”, “беженцы из Ингушетии”, “беженцы из Северной Осетии” и т.д. Следует отметить, что одно из основных отличий правового статуса беженцев от правового статуса вынужденных переселенцев заключается в том, что беженец - это иностранный гражданин или лицо без гражданства, а вынужденный переселенец - это гражданин России. По вышеперечисленным обстоятельствам вынужденным переселенцем признается: 1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации; 2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации. Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 настоящей статьи. Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации. Рассматриваемое понятие содержит перечень причин, на основании которых лицо может быть признано вынужденным переселенцем. К их числу относятся: насилие или преследование либо реальная опасность подвергнуться такому преследованию в связи с расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, языком, а также принадлежностью к определенной социальной группе, политическими убеждениями. Но при этом следует учитывать, что все последние обстоятельства должны служить поводом для проведения враждебной кампании в отношении данного гражданина или группы граждан либо массовых нарушений общественного порядка. Статус вынужденного переселенца предоставляется на срок до пяти лет. Будучи российскими гражданами вынужденные переселенцы обладают большим комплексом прав и могут претендовать на получение дополнительных льгот со стороны государства по сравнению с беженцами. Создание Федеральной миграционной службы России в 1993 году имело целью упорядочить регулирование миграционных потоков, преодолеть негативные последствия стихийно развивающихся процессов миграции, создать условия для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечить гуманное отношение к лицам, ищущим убежище на территории Российской Федерации. В рамках СНГ в 1993 году главами государств — участников СНГ (кроме Украины и Молдовы) было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, в котором определяются общие основания для признания лиц мигрантами, а также экономические обязательства государств выезда, компенсация мигрантам за оставляемое жилье и иное имущество, потерю заработка, ущерб здоровью. Предполагается создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Зафиксировано также право каждого беженца или вынужденного переселенца свободно обращаться в суды на территории соответствующих государств. Закон устанавливает и обязанности ходатайствующих: при получении направления на временное поселение отбыть в указанное место в течение месяца, соблюдать установленный порядок проживания, проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения. Отказ в регистрации ходатайства может быть обжалован в вышестоящий орган внутренних дел или в суд в течение месяца. Решение о признании беженцем принимается соответствующим органом внутренних дел субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев. Лицу, признанному беженцем или вынужденным переселенцем, выдается удостоверение установленного образца. При отказе лицу вручается письменное уведомление с указанием его причин. Отрицательное решение может быть обжаловано в том же порядке, как и отказ в принятии ходатайства. Лица, признанные беженцами или вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут обязанности гражданина Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Они вправе в течение трех месяцев избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых органом внутренних дел, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники при условии согласия последних. Установлены льготные условия для приобретения ими российского гражданства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти” Федеральная миграционная служба России была упразднена, а ее полномочия переданы Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ упразднено, а функции данного министерства в части, касающейся реализации миграционной политики переданы МВД РФ. Вывод: Таким образом, анализ понятий беженцев и вынужденных переселенцев позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, законодательство Российской Федерации в полной мере отвечает требованиям Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. Во-вторых, понятие вынужденных переселенцев более емкое и содержательное, чем понятие беженцев. И это, на наш взгляд, правильно, так как государство должно в первую очередь направлять свое внимание на граждан России и расширять права именно этой категории мигрантов.  Институт политического убежища в Российской Федерации. В ст. 63 Конституции Российской Федерации закреплено, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В данном случае Конституция Российской Федерации исходит из норм международного права о том, что каждое государство использует право предоставления политического убежища, и никто не может рассматривать это как недружественный акт. Указом Президента от 26 июля 1995 г. утверждено «Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации». В нем определены основные условия, связанные с реализацией этого института и статус лиц, которым предоставлено убежище. Политическое убежище предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Предоставление политического убежища производится по ходатайству заинтересованного лица Указом Президента Российской Федерации. Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором РФ. Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется. Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если: лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерацией преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации; лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Федеральным законом «О беженцах»; лицо представило заведомо ложные сведения; лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется. Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своею обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации; приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны. Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если оно занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, либо совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда. Предоставление убежища означает обязанность государственных органов не выдавать лиц, преследуемых за политические убеждения и за действия, не признаваемые в Российской Федерации преступлением, поскольку передача иностранному государству грозит им репрессивными мерами, вплоть до лишения жизни. Однако лицо может быть лишено предоставленного ему политического убежища по соображениям государственной безопасности России, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, либо совершило преступление. Вопрос утраты политического убежища решается Президентом. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействия), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах, осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации.  Соотечественники за рубежом. Представляют интерес положения нового Федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", отнесшего к категории соотечественников лиц, имеющих двойное гражданство, одно из которых — российское, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации. Такое выделение обусловливается гражданской принадлежностью этих лиц со всеми вытекающими политико-правовыми последствиями. Российское государство в соответствии с названным Законом должно строить внешнюю и внутреннюю политику, учитывая необходимость оказания государственной поддержки и помощи соотечественникам за рубежом. В частности, в сфере реализации прав и свобод человека и гражданина Россия, используя разнообразный набор мер, должна способствовать обеспечению следующих прав соотечественников: • свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал; • устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Россией, получать информацию из нее; • создавать национально-культурные автономии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности; • участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях; • участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Российской Федерацией; • осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию. При этом, обязательным условием такой государственной поддержки и помощи соотечественникам является соответствие данных мер общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, а также законодательству иностранных государств.